- Dodatni podsticaj ili alternativa procesu proširenja EU?
Pitanje daljeg proširenja Evropske unije već odavno predstavlja nerešenu i u suštini odlaganu temu u programima donosilaca odluka EU. Serija kriza koje su zahvatile Uniju još od prve decenije ovog veka (kriza dugova, populizam, imigrantska kriza, bregzit, pandemija) uticale su da se, sa izuzetkom Hrvatske (članica od 2013) process proširenja EU na Zapadni Balkan pretvori u putovanje bez krajnje stanice. Crna Gora je, na primer, podnela zahtev za članstvo u EU još 2008. godine a počela pregovore 2012. godine. Srbija je zahtev podnela 2009. godine, a formalno pregovara već deset godina (od 2014). U međuvremenu, pregovore, iako uz razne preduslove, otpočele su i Severna Makedonija i Albanija (2022). BiH je takođe zvanični kandidat za članstvo od 2022. godine. Ovo usporavanje je između ostalog dovelo do širenja evroskepticizma u javnosti regiona ZB, kao i do nekih od negativnih političkih trendova, poput jačanja autoritarizma i populizma, kao i rasta uticaja spoljnih sila kao što su Kina, Rusija, Turska ili arapske zemlje.
Tokom poslednjih godina, realna paraliza procesa proširenja i suštinska rezervisanost nekih država članica u odnosu na proširenje, podstakli su pojavu inovativnih predloga u svrhu održanja procesa – putem npr. ideje o “etapnom” ili “sektorskom” proširenju, kao i sugestije da se povećaju ukupna sredstva koja EU namenjuje Zapadnom Balkanu. Plan rasta EU za zapadni Balkan (PRZB) predstavlja delimični odgovor na ove predloge.
Novi podsticaj integracije uz sredstva za povećanje ekonomskog rasta
Sa ratom u Ukrajini, pitanje proširenja iznova je došlo na vrh političke agende u EU, ali je istovremeno još akutnije pokazalo zaostajanje Zapadnog Balkan na ovom planu. Inicijativa PRZB ima ulogu da obnovi dinamiku jačanja integracije EU i regiona ZB, iako se ona direktno ne bavi samom temom procesa proširenja. U tom smislu, ona se može posmatrati dvojako – i kao novi instrument i podsticaj približavanju država ZB Evropskoj uniji, ali i kao način da se do daljeg zaobiđe tema definitivnog i punopravnog uključivanja nekih od država regiona u Uniju.
Treba ukazati da je “Plan rasta” usvojen relativno brzo, imajući u vidu standardne procedure EU. Od podnošenja predloga Evropske komisije (novembar 2023) do njegovog usvajanja od strane Evropskog parlamenta i Saveta EU (maj 2024) prošlo je tek oko pola godine.
Plan rasta zasnovan je na četiri “stuba”:
- podsticaj integraciji ZB u jedinstveno tržište EU,
- jačanje Zajedničkog regionalnog tržišta zemalja ZB,
- podsticaj internim reformama u zemljama ZB i
- povećanje finansijske podrške EU zemljama ZB.
Da bi se gornje ostvarilo, Evropska unija je usvojila uredbu o osnivanju novog fonda, odnosno “finansijskog instrumenta za reforme i rast” u okviru koje će biti angažovane dve vrste sredstava namenjenih ZB:
- suma od 2 milijarde evra dolaziće iz budžeta EU i predstavljaće bespovratna sredstva,
- suma od 4 milijarde evra će podrazumevati kredite za ZB sa preferencijalnim uslovima otplate.
Deo sredstava će ići direktno u budžete država korisnica, dok će drugi deo biti angažovan za infrastrukturne projekte posredstvom već postojećeg “Investicionog okvira za ZB” (WBIF).
Sredstva su predviđena za period 2024. do 2027. Osnovni cilj predloga, kako se navodi, je postizanje veće konvergencije zemalja ZB sa prosekom razvijenosti u EU. Kako je istakla Evropska komisija, Zapadni Balkan se po nivou BDP-a po glavi stanovnika (u standardima kupovne moći) nalazi između 30% i 50% proseka EU i ne napreduje dovoljno brzo. Ključno je za Zapadni Balkan, i za proces pristupanja u EU da se ova stopa konvergencije ubrza. Viši nivo konvergencije će u velikoj meri olakšati integraciju Zapadnog Balkana u EU. Ostaje, međutim, da se vidi da li se radi o dovoljnim sredstvima za ovako ambiciozan cilj.
Viši stepen uslovljenosti za korišćenje sredstava
Najveća inovacija PRZB predstavlja uspostavljanje direktne uslovljenosti između programa reformi država koje su korisnice sredstava i odobravanja sredstava. Za razliku od fonda IPA III, kod kog je angažovanje sredstava u prvom redu povezano sa administrativnim kapacitetima zemalja korinika, u slučaju PRZB prioritet je na pitanju ispunjenja prehodnih uslova. Ovo donekle podseća na „Fond obnove i otpornosti“ iz 2020. godine (Recovery and resilience facility) koji je EU osnovala za podršku privredama država članica Unije nakon pandemije i koji je takođe povezan sa prethodnim ispunjenjem uslova, uključujući i kriterije privrednih reformi kao i vladavine prava.
Da bi dobio bilo kakvu podršku u okviru Fonda, svaka zemlja korisnik mora da Evropskoj komisiji dostavi posebno pripremljenu „Agendu reformi“. Agenda se temelji na različitim ranijim dokumentima i strategijama koja su do sada usvajana u okviru procesa proširenja, poput „Programa ekonomskih reformi“ (dogovorenih na Ekonomskom i finansijskom dijalogu EU- zemlje kandidati – poslednja u maju 2023. godine), nacionalnim strategijama rasta, godišnjem Paketu za proširenje EU i Ekonomskom i investicionom planu za Zapadni Balkan.
Dva puta godišnje, svaka zemlja korisnik treba da podnese propisno obrazložen zahtev za dobijanje sredstava iz fonda PRZB zasnovan na ispunjenim uslovima koji sadrže kvantitativne i kvalitativne korake, koji su prethodno dogovoreni. Kada Komisija pozitivno oceni ispunjenje tih uslova, ona će predložiti Savetu EU donošenje odluke kojom se odobrava oslobađanje odgovarajućih sredstava. Ako Komisija/Savet negativno oceni ispunjenje bilo kojih uslova prema dogovorenom rasporedu, isplata sredstava će birti odložena. Član 5 Uredbe o Fondu za plan rasta poebno definiše dve vrste preduslova koje zemlje moraju ispuniti da bi bile podobne za finansiranje:
(a) zemlje Zapadnog Balkana moraju „nastaviti da podržavaju i poštuju efikasne demokratske mehanizme, uključujući višestranački parlamentarni sistem i vladavinu prava, i da garantuju poštovanje svih obaveza u vezi sa ljudskim pravima, uključujući prava osoba koje pripadaju manjinama”;
(b) Kosovo i Srbija moraju „konstruktivno sarađivati u normalizaciji svojih odnosa”.
Ukoliko neka od država ne iskoristi sva sredstva koja su joj namenjena (zbog neispunjenja svih uslova), ta sredstva će biti podeljena drugim korisnicima sa ZB.
Zaključak: napredak u procesu integracije ili “malo više onog istog”?
Nova inicijativa EU nazvana Plan rasta za Zapadni Balkan predstavlja ozbiljan podsticaj za produbljivanje integracije EU i regiona ZB, uključujući i angažovanje dodatnih sredstava Unije za podršku rastu zemalja koje su još uvek na niskom nivou konvergencije u odnosu na prosek EU. Ona predstavlja i delimičan odgovor na kritike dosadašnje politike EU prema zemljama koje se već dugo nalaze u raznim fazama procesa pristupanja Uniji,
U pojedinim kritikama PRZB ukazuje se na relativno ograničenu visinu sredstava za ZB u poređenju sa državama članicama. Prema nekim analizama, ukupna sredstva za region ZB od oko 17 miliona stanovnika (IPA III plus fond Plana rasta) iznosiće (maksimalno) oko 3,5 milijardi godišnje (bespovratna sredstva i krediti) što se može uporediti sa 5,3 milijarde evra koliko prima Hrvatska koja ima manje od 4 miliona stanovnika (strukturni fondovi EU). Bez obzira na ovo, ne treba potceniti dodatna sredstva iz PRZB koja znače povećanje od oko 67% ranije predviđenih ukupnih sredstava EU (IPA III) za region u periodu do 2027. godine.
Jedan od glavnih problema dosadašnjeg procesa proširenja predstavljao je gubitak veze između pregovora o proširenja i realnog političkog stanja (tzv. fundamentalnih reformi) u pojedinim državama kandidatima, kao što je to slučaj, na primer, u Srbiji. U uslovima kada konačni cilj pregovora – ulazak u EU – nije na horizontu, znatno opada interes za suštinske reforme od strane političkih elita u državama kandidatima.
Dva glavna pitanja koja na koja će odgovoriti primena PRZB u praksi odnose se na sledeće:
- u kolikoj meri će povećanje sredstava predviđenih Planom rasta realno doprineti podsticaju ekonomskog rasta na ZB, pa time i većoj konvergenciji regiona i
- koliko će direktno finansijsko uslovljavanje Agendi reformi zaista uticati na dinamiku stvarnih političkih i ekonomskih reformi u zemljama ZB.
Možemo zaključiti da je PRZB u prvom redu orijentisan na pitanje ekonomske integracije i podsticaja rasta, a ne toliko na pitanje samih uslova za članstvo, odnosno ubrzanja procesa proširenja. Plan rasta ne predviđa čak ni delimični ili postepeni ulazak država ZB u pojedine institucije EU kojom bi se omogućila fazna – institucionalna integracija zemalja kandidata na principu diferencijacije članstva (novi oblik pridruženog članstva).
Sa formiranjem novog sastava Evropske komisije nakon izbora za Evropski parlament, otvaranjem pregovora o članstvu sa Ukrajinom, Moldavijom i BiH tokom ove godine, a posebno sa procesom zatvaranja pregovaračkih poglavlja u slučaju Crne Gore, mogu se očekivati i novi dodatni koraci u (pre)dugoj sagi o proširenju Unije.
Autor: Forum za evropski Balkan