Informacija da slovenačke oblasti nijesu potvrdile agreman novog srpskog ambasadora u Ljubljani je potvrdilo krhkost političkih i diplomatskih odnosa u širem balkanskom regionu, tj. na području nekadašnje Jugoslavije (zajedno sa Albanijom), koje je još uvijek opterećeno sa nepovjerenjem, napetostima, povremenim incidentima i neriješenim problemima. Države nekadašnje Jugoslavije pored povremenih novih sporova još uvek opterećuje ratna ostavština, nacionalistička retorika, sporne ili međunarodno problematične granice, neriješena vlasništva kao i privredna pitanja. Tu su i problemi koji se odnose na naslijeđe, etnički odnosi i manjinska pitanja. Zato je u međusobnoj komunikaciji odvajanje unutrašnje od spoljne politike često nepraktično.
Diplomatija između unutrašnje politike i razvoja dobrosusjedskih odnosa
Nedavna diplomatsko-propagandna „drama“ u Srbiji, oko usvajanja rezolucije o genocidu u Srebrenici u Generalnoj skupštini UN-a,odnosno redovni „narativni ratovi“ koji se vode svake godine tokom komemoracije žrtvama u Srebrenici (jul) i obilježavanje Oluje u Hrvatskoj (avgust) samo potvrđuju utisak već uspostavljenog nivoa nerazumijevanja i nepovjerenja, koji opterećuju regionalne odnose. Tome doprinose nacionalističko-populistički narativi koji su često osnova legitimiteta vladajućih stranaka, posebno u Beogradu, Sarajevu, Banjaluci, Zagrebu, ali i Prištini.
Ako se ograničimo na primjere nekih diplomatskih incidenata, možemo se prisjetiti događaja iz 2017. godine kada je Srbija u jednom danu (zbog navodne špijunaže tadašnjih makedonskih službi) povukla cjelokupno osoblje svoje ambasade u Skoplju ili diplomatskog spora koji je trajao više od godinu dana (2022) između Beograda i Podgorice povodom proglašenja kontroverznog ambasadora Srbije (V. Božovića) kao „persone non grata“. I vlada Zdravka Krivokapić (2020/2021) opozvala je većinu ambasadora (2020/2021) isključivo zbog unutrašnje političke situacije. Kao rezultat toga, Crna Gora je više od dvije godine bila bez ambasadora i šefova misija u skoro 75% predstavništava (takođe i u NATO i UN).
Zbog ratova i kriza koje su u međuvremenu zaokupile evropsku i svjetsku javnost, ukupna situacija u regionu Balkana djeluje relativno stabilno, iako je i dalje opterećena uglavnom tenzijama u odnosima Beograda i Prištine, kao i (ne) funkcionisanjem političkog sistema u BiH. Čak i čitav niz manje vidljivih problematičnih tema u bilateralnim odnosima pojedinih zemalja samo povremeno privuče pažnju javnosti.
Srbija kot ključna država
U tom kontekstu posebno je važno pozicioniranje srpske regionalne diplomatije kao centralne i relativno najveće (demografski, ekonomski) države regiona, koja se graniči sa osam država – skoro koliko i Njemačka, što samo po sebi ukazuje na moguće šire efekte pojedinačnih beogradskih akcija. Ovome treba dodati i činjenicu da Srbija, za razliku od većine svojih susjeda, nije članica ni EU ni NATO, što je čini specifičnim područjem neutralne zemlje, pogotovo ako se uzmu u obzir njeni dobri odnosi sa Kinom i Rusijom. „Ničija zemlja“ na Balkanu, je pogodna za takmičenje uticajnih svjetskih velesila.
Uzimajući u obzir centralizovan i personalizovan karakter Vučićevog sistema rukovođenja, osnovni pokazatelj odnosa Srbije sa susjednim zemljama proizilazi iz direktnih veza i odnosa (pozitivnih ili negativnih) predsjednika Srbije sa liderima iz susjedstva. U međuvremenu, institucionalni, pa i diplomatski odnosi (MIP, vlade, ambasade itd.) samo su indirektni pokazatelj, odnosno eksterna ilustracija stanja bilateralnih odnosa. U tom kontekstu može se ukazati na neuravnoteženost diplomatskih odnosa Srbije sa susjedima, koji su u svom pozitivnom aspektu uglavnom usmjereni na Mađarsku (Vučić i Orban se sastaju nekoliko puta godišnje, ponekad i mjesečno), dok je intenzitet saradnje sa „starim“ balkanskim susjedima, poput Rumunije, Bugarske, pa čak i Grčke i Turske (koje su uključene u širu politiku susjedstva Srbije), na primjetno nižem nivou.
Kada je reč o takozvanim „novim“ susjedima Srbije, odnosno zemljama proisteklim iz bivše Jugoslavije, moguće je ukazati na znatno veći stepen oscilacije u odnosima, kao i na znatno manji uspeh u stabilizaciji i unaprijeđenju dugoročnih odnosa Srbije sa nekom od ovih zemalja. Prije svega sa Hrvatskom, ali i sa Bosnom i Hercegovinom. Sa druge strane, odnosi Srbije sa Sjevernom Makedonijom, kao i sa Slovenijom (bez obzira na već pomenute diplomatske „incidente“), dugoročno su nešto stabilniji, pri čemu ekonomski aspekti dominiraju u odnosima sa Slovenijom.
Osim toga, srpska diplomatija prema susjedima zasniva se i na promociji tzv. ideje „srpskog savjeta“, odnosno jedinstva svih Srba bez obzira na nacionalnu pripadnost, što je rezultiralo djelimičnim jačanjem uticaja Beograda na pojedine države. Posebno kada su u pitanju neki vladajući politički krugovi u Crnoj Gori, Bosni i Hercegovini (Republika Srpska), pa čak i u Sjevernoj Makedoniji. U kontekstu aktivnosti srpske diplomatije u regionu, treba istaći povezanost sa srpskim obavještanim službama (civilnim i vojnim). Na to ukazuje podatak da su čak tri ambasadora Republike Srbije u susjednim zemljama, bivši čelnici sigurnosne agencije BIA (Podgorica, Sarajevo, Sofija).
Ograničeni regionalni rezultati
Najveći rezultat personalizovane diplomatije posljednjih godina postigla je tzv. inicijativa „Otvoreni Balkan“ (OB), koja je nastala kao rezultat saradnje predsjednika Srbije Aleksandra Vućića i albanskog premijera Edija Rame uz podršku premijera Makedonije (Zorana Zaeva, Kovačevskog). Međutim, nakon prvobitnog entuzijazma, čini se da je ova inicijativa izgubila zamah nakon što se Edi Rama 2023. godine donekle distancirao i insistirao uglavnom na Berlinskom procesu, koji uključuje svih šest zapadnobalkanskih aktera.
Iz šire perspektive, primjetno je da su, ako izuzmemo neformalne susrete na multilateralnim sastancima i forumima, bilateralni susreti, odnosno zvanične međusobne posjete predsjednika ili premijera balkanskih zemalja, izuzetno rijetki (ovo se ne odnosi na susrete nacionalističko-propagandnog karaktera, kao što je susret lidera Tirane i Prištine, Beograda i Banjaluke ili posjeta vodećih zagrebačkih političara hrvatskim kantonima u Bosni i Hercegovini). Na primjer, posjete visokih zvaničnika Albanije ili Crne Gore Beogradu ili Srbije Zagrebu (i obrnuto) toliko su rijetke da, ako se uopšte dogode, svaki put predstavljaju pravu javnu i medijsku senzaciju. Obično bez dugoročnih posljedica po bilateralne odnose.
Ključne teme i pitanja
U balkanskom diplomatskom konglomeratu posebno su komplikovani odnosi na liniji Beograd-Priština-Tirana, a sa druge strane Beograd-Sarajevo (i Banjaluka)-Zagreb.
Odnosi Srbije i Hrvatske u najboljem slučaju stagniraju, uprkos povremenim mlakim pokušajima da se postigne određeni napredak. Svako poboljšanje u osnovi zahtjeva mukotrpne ustupke i dovodi aktere obije zemlje u politički rizičan položaj da ubijede domaću javnost u opravdanost promjena. Održavanje tradicionalnih tenzija i (ne)indirektno pozivanje na zaoštravanje međusobnih odnosa osigurava lakše razumijevanje i podršku u javnosti, a time i sigurniju i čvršću poziciju političkih elita u obije zemlje.
Vlasti Srbije i Hrvatske su na neki način zarobljenici svog insistiranja na sopstvenim verzijama „kulture sećanja“, dok su po nekim pitanjima koja su relikti ratnih sukoba (manjine, nestala lica, ratni zločini) zarobljeni kao slon u fabrici stakla, npr. pitanje granice na Dunavu je još uvek neriješeno. U tom kontekstu, Srbija odnose sa Slovenijom i Mađarskom, između ostalih, shvata kao neophodnu protivtežu teškim odnosima sa Zagrebom.
Odnosi Srbije sa Albanijom posebno su opterećeni pitanjem Kosova. Uprkos tome, dvojica autoritarnih lidera, Vučić i Rama, uspjeli su da izgrade lični odnos bez presedana u novijoj istoriji srpsko-albanskih odnosa.
To je doprinijelo stvaranju pomenute inicijative ‘Otvoreni Balkan’ i sklapanju brojnih ekonomskih sporazuma u okviru OB. Napredak koče komplikovani odnosi u dijalogu Beograda i Prištine, kao i pritisci albanskih nacionalista na Ramu, koji ga sprečavaju da pređe neke „crvene“ linije saradnje koje bi mu štetile u domaćoj javnosti.
Crna Gora na prelomnici
Nakon odlaska sa vlasti Mila Đukanovića i njegovog DPS-a, politička situacija u Crnoj Gori i dalje je nestabilna, a njena spoljna politika oscilira između iznalaženja načina za unapređenje dobrosusjedskih odnosa, posebno sa Srbijom, s jedne strane, i s druge strane promovisanja prioritetne reforme koja će ovu državu dovesti na prag Evropske unije, što je dugoročni cilj kojem Crna Gora teži više od decenije.
Unutrašnja previranja i spoljnopolitički koraci su usko povezani, rascjepkanost političkih frakcija i neslaganja među vodećim ličnostima u Crnoj Gori ostavljaju utisak potencijalne nestabilnosti, što smanjuje šanse zemlje da bude prva sljedeća država koja će pristupiti EU-i.
Osjetljiv položaj Makedonije
Regionalni položaj Sjeverne Makedonije u odnosu na susjede posebno je osjetljiv i opterećen problemima drugačije prirode. Njeni odnosi sa Srbijom su najmanje kontroverzni, posebno nakon rješavanja dugogodišnjeg spora oko statusa Makedonske pravoslavne crkve, kojoj je Srpska pravoslavna crkva nedavno priznala pravo na odvajanje – autokefalnost.
Makedonija ima poteškoća u saradnji sa Bugarskom, koja insistira na „bugarskoj istoriji“ makedonskog naroda i pravima bugarske manjine, što uveliko otežava proces pristupnih pregovora sa EU. Povratak VMRO-a na vlast u Skoplju i obnova nacionalističke retorike ponovo dovodi u pitanje odnose sa Grčkom. Nacionalistička aktivnost Albina Kurtija među Albancima u Sjevernoj Makedoniji takođe komplikuje odnose između Skoplja i Prištine. Ostaje otvoreno pitanje da li će unutrašnja politička scena i fluktuacije u Sjevernoj Makedoniji dozvoliti da se preduzmu odlučniji koraci u cilju uključivanja ove zemlje u grupu koja bi, zajedno sa Crnom Gorom, mogla biti među prvim zemljama koje će pristupiti Uniji u narednih nekoliko godina.
Ograničeni rezultati zagrebačke diplomatije
Sa izuzetkom aktivnosti u Bosni i Hercegovini, hrvatska diplomatija u regionu bila je uglavnom pasivna i reaktivna. Hrvatska pokušava zamijeniti manje rezultate u unapređenju regionalne saradnje i bilateralnih odnosa djelovanjem unutar EU. Fokusiranje Zagreba na politički položaj hrvatskih stranaka u Bosni i Hercegovini nije povećalo njihov utjecaj u razvoju Bosne i Hercegovine. Uz nastavak loših odnosa sa Srbijom, donekle su se pogoršali i odnosi Hrvatske sa Crnom Gorom, što je reakcija na navodno jačanje prosrpskih stranaka u unutrašnjoj politici Crne Gore.
Kao i Slovenija, Hrvatska se uglavnom zadovoljila time da svoje aktivnosti svede na ekonomsku diplomatiju u regionu.
Diplomatski potencijali i ambicije Slovenije
Kao bivša jugoslovenska republika, sadašnja članica EU i NATO-a, Slovenija uglavnom nije uključena u ozbiljne regionalne sporove (osim pitanja pomorske granice sa Hrvatskom), a i ekonomski je zainteresovana da djeluje na Balkanu. Slovenija povremeno i na različite načine iskazuje svoje ambicije za aktivnijom ulogom u unapređenju regionalnih odnosa i podršci pristupanju Zapadnog Balkana EU. Ove ambicije u određenoj meri zavise i od diplomatske aktivnosti i od političkih i ličnih odnosa vladajućih grupa u zemljama regiona. U kontekstu nove faze procesa proširenja EU, Slovenija može igrati aktivniju ulogu u promociji aktivnosti EU prema Zapadnom Balkanu.
Umjesto zaključka: Balkanska diplomatija usred bilateralnih sporova, stagnacije regionalne saradnje i neizvjesnosti proširenja EU
Bilateralna diplomatija zemalja regiona, kao produžena ruka i neposredni instrument unutrašnje politike, nije postigla dovoljan napredak u prevazilaženju nagomilanih i problematičnih pitanja u odnosima na Balkanu.
Uprkos dugoročnim naporima, uticaj različitih regionalnih inicijativa u širem regionu Balkana ostao je ograničen i nije doveo do značajnijeg smanjenja tenzija ili dublje stabilizacije odnosa. Cefta je trenutno u dubokoj krizi, uglavnom zbog odnosa i blokade trgovine između Srbije i Kosova, kao i blokade rada Sekretarijata Cefte. Sekretarijat RCC-a je izgubio svoju specifičnu težinu, iako i dalje igra važnu ulogu u smislu podrške EU. Prema riječima Edija Rame, „otvoreni“ Balkan je „ispunio svoj cilj“, a sastanci na vrhu su sve rjeđi. U tom kontekstu, Berlinski proces se za sada čini najdinamičnijim, što je rezultat aktivnosti njemačke diplomatije i bliske povezanosti ovog projekta sa procesom približavanja EU.
Stabilizacija i napredak na Balkanu u direktnoj su korelaciji sa uspostavljanjem i funkcionisanjem Evropske unije, posebno sa procesom proširenja. Novi plan rasta i reformska agenda za zemlje Zapadnog Balkana, koju je pokrenula Evropska komisija, a uz podršku Savjeta EU i Evropskog parlamenta, važan je element u održavanju dinamike integracije regiona u Uniju. Međutim, to još uvijek nije dovoljno da se završi proces proširenja.
U novom geopolitičkom kontekstu (intenziviranje teme proširenja i pregovora o pristupanju Ukrajine i Moldavije) bilo bi neophodno da Evropska unija formuliše srednjoročnu strategiju (pet godina, tj. do 20230) sa ciljem pristupanja barem neke od zemalja Zapadnog Balkana (individualni ili grupni ulazak, jednofazni ili višefazni), integracije, itd. Osim toga, diplomatske odnose u regionu treba podržati novim regionalnim i bilateralnim inicijativama, posebno kada je riječ o jačanju mreža različitih institucionalnih sporazuma u oblastima kao što su odbrana, sigurnost i druge mjere izgradnje međusobnog povjerenja.