Krivični postupak koji je, zbog nepoštovanaja odluka Kristijana Šmita pokrenut pred Sudom BiH protiv predsjednika Republike Srpske Milorada Dodika i v.d. direktora Službenog glasnika RS Miloša Lukića, nije samo sudski postupak nego i još jedan „začin u bosanskohercegovačkom političkom loncu“. Mjesecima unazad, medijski izvještaji su preplavljeni ne samo informacijama o preduzetim procesnim radnjama u ovom krivičnom postupku, već i brojnim izjavama političkih aktera i pravnih eksperata u Bosni i Hercegovini i regionu. Cjelokupan postupak protiče uz dozu neizvjesnosti, pod sjenkom više otvorenih pitanja. Da li su Dodik i Lukić prekršili pravne norme? Da li su pokretanje i tok postupka pravno valjani ili je pravosuđe (p)ostalo sredstvo u rukama politike? Koje su političke implikacije postupka na hronično nestabilan politički ambijent u BiH, geopolitičke procese na Balkanu, a naročito na skorašnje ubrzanje evropskih integracija BiH?
Procesu protiv Dodika i Lukića prethodio je pravni galimatijas
Povod za pokretanje krivičnog postupka protiv Dodika i Lukića nastao je krajem juna i početkom jula 2023. godine. Naime, 21. 6. 2023. godine Narodna skupština RS je usvojila Zakon o izmjeni Zakona o objavljivanju zakona i drugih propisa RS kojim je brisana obaveza objavljivanja odluka visokog predstavnika za BiH u Službenom glasniku RS. Potom je 27. 6. 2023. godine usvojen Zakon o neprimjenjivanju odluka Ustavnog suda BiH, sa važenjem na teritoriji RS do donošenja Zakona o Ustavnom sudu BiH od strane Parlamentarne skupštine BiH. Usvajanju ovog zakona prethodilo je brisanje člana 39 Pravila Ustavnog suda BiH na vanrednoj sjednici Ustavnog suda BiH održanoj 9. 6. 2023. godine. Član 39 Pravila se odnosio na pitanje obaveznog odgađanja sjednica na kojima se odlučuje o pitanjima ustavnosti zakona donesenih na nivou BiH ili nižim nivoima ukoliko sjednicama ne prisustvuje najmanje jedan sudija iz RS-a i tri sudije iz Federacije BiH. Izmjena Pravila Ustavnog suda BiH je uslijedila zbog neučestvovanja sudija iz RS na sjednicama, i to nakon penzionisanja jednog sudije, te dugotrajnog bolovanja i najave penzionisanja drugog sudije, uz odbijanje Narodne skupštine RS da imenuje nove sudije (u kontekstu višegodišnjeg negodovanja iz RS na odluke Ustavnog suda BiH kojima su osporavane nadležnosti RS). Na web stranici OHR-a, 1. 7. 2023. godine su objavljene tri odluke Kristijana Šmita: 1) odluka br. 13/23 o nametanju izmjena i dopuna Krivičnog zakona BiH (čime je između ostalog propisano novo krivično djelo „Neizvršavanje odluka visokog predstvnika“ u članu 203a KZ BiH), 2) odluka br. 14/23 o sprečavanju stupanja na snagu Zakon o neprimjenjivanju odluka Ustavnog suda BiH i 3) odluka br. 15/23 o sprečavanju stupanja na snagu Zakona o izmjeni zakona o objavljivanju zakona i drugih propisa Republike Srpske. U Službenom glasniku RS br. 60/23 od 9. jula 2023. godine, u skladu sa članom 109 stav 2 Ustava RS, objavljeni su: Zakon o izmjeni Zakona o objavljivanju zakona i drugih propisa RS, Zakon o neprimjenjivanju odluka Ustavnog suda BiH, Odluka o prijevremenom stupanju na snagu Zakona o neprimjenjivanju odluka Ustavnog suda BiH i Zaključak u vezi sa Zakonom o neprimjenjivanju odluka Ustavnog suda BiH. Ove propise je prethodno proglasio predsjednik RS, u skladu sa članom 80 stav 1 tačka 4) Ustava RS, ukazima od 7. 7. 2023. godine. Istog dana, u Službenom glasniku BiH, broj 47/23 objavljene su odluke Kristijana Šmita od 1. 7. 2023. godine (za odluke br. 14/23 i 15/23 je utvrđeno da stupaju na snagu odmah po objavljivanju na službenoj web stranici OHR-a), pri čemu je u članu 4 odluke br. 13/23 o nametanju izmjena i dopuna Krivičnog zakona BiH, utvrđeno da iste stupaju na snagu 2. 7. 2023. godine, na privremenoj osnovi sve dok ih Parlamentarna skupština BiH ne usvoji u istom obliku, bez izmjena i dopuna i bez dodatnih uslova.
Podizanje optužnice i pokretanje krivičnog postupka pred Sudom BiH
Tužilaštvo Bosne i Hercegovine je 9. jula formiralo tim od tri tužioca koji je pokrenuo istragu protiv Dodika i Lukića zbog proglašavanja i objavljivanja zakona Narodne skupštine RS o neobjavljivanju odluka visokog predstavnika i neprimjenjivanju odluka Ustavnog suda BiH.
Optužnica u predmetu Dodik i Lukić upućena je na potvrđivanje Sudu BiH 11. 8. 2023. godine (25. 8. 2023. godine je na poziv Suda BiH dostavljena dopuna optužnice), na osnovu izmjena i dopuna Krivičnog zakona BiH koje je odlukom br. 13/23 nametnuo Kristijan Šmit, kojima se u članu 203a navodi da će kaznom od šest mjeseci do pet godina zatvora biti kažnjeno službeno lice, na svim nivoima vlasti u BiH, koje ne primijeni, ne provede, ne izvrši ili na drugi način ne poštuje odluku visokog predstavnika, ili koje spriječi ili na drugi način ometa njenu primjenu, provođenje ili izvršenje. Izvršiocu navedenog djela izriče se i mjera bezbjednosti zabrane vršenja dužnosti.
Sud BiH je potvrdio optužnicu protiv Dodika i Lukića 11. 9. 2023. godine. Američka ambasada u Sarajevu je optužnicu nazvala važnim korakom u provođenju vladavine prava, koja je “temelj svake demokratije”.
U optužnici se navodi da su „u vremenskom periodu od 01.07.2023. godine do 09.07.2023. godine u Banjoj Luci, Milorad Dodik i Miloš Lukić, svjesni i znajući da je visoki predstavnik za Bosnu i Hercegovinu, Christian Schmidt, donio Odluku kojom se sprječava stupanje na snagu Zakona o neprimjenjivanju odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, broj: 14/23 od 01.07.2023. godine, koji Zakon je Narodna skupština Republike Srpske usvojila na osmoj posebnoj sjednici održanoj 27.06.2023. godine i Odluku kojom se spriječava stupanje na snagu Zakona o izmjeni Zakona o objavljivanju zakona i drugih propisa Republike Srpske, broj: 15/23 od 01.07.2023. godine, koji Zakon je Narodna skupština Republike Srpske usvojila na sedmoj posebnoj sjednici održanoj 21.06.2023. godine, sa kojima su prethodno bili upoznati i protivno tome preduzimali službene radnje u cilju nastavka zakonodavnog postupka, a ne primjenjujći i ne provodeći navedene Odluke Visokog predstavnika.
Prema prvoj tački optužnice, navodi se da je Milorad Dodik u svojstvu predsjednika Republike Srpske, u skladu sa članom 80 stav 1 tačka 4) Ustava RS, donio Ukaz o proglašenju Zakona o izmjeni Zakona o objavljivanju zakona i drugih propisa RS-a, kao i Ukaz o proglašenju Zakona o neprimjenjivanju odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, na način da je iste svojeručno potpisao, „iako je bio svjestan da su odluke visokog predstavnika obavezujuće u skladu sa ovlašćenjima koja su mu data članom V Aneksa 10 Opšteg okvirnog sporazuma za mir u BiH i članom II.1d) navedenog sporazuma, a sve u namjeri da se navedene odluke Visokog predstavnika ne primijene i ne provedu, obzirom da je za primjenu i provedbu ovih Odluka bilo potrebno uzdržavanje od daljnjeg zakonodavnog postupka, nakon čega je prvoosumnjičeni navedene Ukaze proslijedio u ’Službeni glasnik Republike Srpske’ radi njihove objave i potom stupanja na snagu navedenih zakona”.
U drugoj tački optužnice se, između ostalog, navodi da je Miloš Lukić, u svojstvu v.d. direktora Službenog glasnika Republike Srpske, 9. 7. 2023. godine potpisao obrazac kojim je omogućio objavljivanje akata koje mu je proslijedio Dodik.
U optužnici se nadalje konstatuje da „prvoosumnjičeni Milorad Dodik i drugoosumnjičeni Miloš Lukić, kao službene osobe u institucijama Republike Srpske, nisu primijenili i proveli Odluke Visokog predstavnika za BiH”, čime su počinili krivično djelo “Neizvršavanje odluka visokog predstavnika” iz člana 203a stav 1 Krivičnog zakona BiH, u vezi sa članom 54. istog zakona.
Prvo ročište pred Sudom BiH o izjašnjenju o krivici Dodika i Lukića bilo je zakazano za 16. 10. 2023. godine, kada su se optuženi izjasnili da ne razumiju optužnicu, na osnovu čega je sudija Jasmina Ćosić Dedović po službenoj dužnosti donijela odluku da su se optuženi izjasnili da nisu krivi. Nakon što je početak suđenja pet puta odgađan (prvo 21. 11. 2023. godine zbog Dodikovog službenog puta u Mađarsku, zatim 6. 12. 2023. godine zbog zahtjeva Dodikove odbrane da se suđenje iz Sarajeva premjesti u Banja Luku, pa 20. 12. 2023. godine zbog zahtjeva Dodikove odbrane za izuzeće postupajućih tužilaca, 17. 1. 2024. godine zbog zahtjeva Dodikove odbrane za izuzećem postupajućeg sudije Mirsada Strike i 30. 1. 2024. godine zbog obaveza Dodikovog branioca u drugom predmetu), te nakon razdvajanja postupka zbog Lukićevog zdravstvenog stanja (17. 1. 2024. godine) i zamjene postupajućeg sudije (zbog penzionisanja sudije Strike), glavni pretres u postupku protiv Dodika je prvi put održan 5. 2. 2024. godine čitanjem optužnice pred sudijom pojedincem Senom Uzunović. U nastavku procesa, 6. 3. 2024. godine, predmeti protiv Dodika i Lukića su ponovo spojeni u jedan postupak, a počelo je i izvođenje dokaza tužilaštva saslušanjem jednog od inspektora Agencije za istrage i zaštitu (SIPA) koji su sprovodili istragu u ovom predmetu. Nastavak suđenja je zakazan za 5. 4. 2024. godine, kada tužilaštvo planira saslušati svjedoke Vladimira Jankovića i Milku Devušić koji su tokom 2023. godine vršili funkciju direktora Službenog glasnika RS.
(Ne)sporna ovlašćenja Kristijana Šmita i (ne)osnovanost krivičnog gonjenja
Posebna kontroverza procesa protiv Dodika i Lukića jeste u pravnom osnovu za djelovanje Kristijana Šmita, njemačkog diplomate koga je na prijedlog SR Njemačke 27. 5. 2021. godine imenovao Upravni odbor Savjeta za implementaciju mira (uz izuzeće predstavnika Ruske Federacije). Naime, Šmitovo imenovanje nije dobilo podršku vlasti u Republici Srpskoj kao jednoj od potpisnica Aneksa X Dejtonskog sporazuma, niti je imenovanje izvršeno relevantnom rezolucijom Savjeta bezbjednosti UN-a (zbog protivljenja Rusije i Kine), u skladu sa članom I/2. Aneksa X Dejtonskog sporazuma. Evidentan nedostatak legaliteta u postupku imenovanja, ali i manjak legitimiteta i autoriteta u odnosu na svoje prethodnike u Kancelariji visokog predstavnika (OHR), Šmit je tokom prethodnih dvije i po godine nastojao da nadomjesti pojačanim aktivizmom u odnosu na svog prethodnika u OHR-u, putem donošenja odluka o nametanju ustavnih amandmana u Federaciji BiH i zakona na nivoima BiH, Federacije BiH i RS.
Po oprobanom receptu OHR-a, ove odluke su donošene upućivanjem na član 5 Aneksa X Dejtonskog sporazuma, kojim se predviđa da je visoki predstavnik konačni autoritet u tumačenju Dejtonskog sporazuma u kontekstu civilne primjene, te pozivanjem na tzv. Bonska ovlašćenja, preciznije na pargraf XI.2 Bonske deklaracije, političkog akta Savjeta za implementaciju mira usvojenog na konferenciji održanoj 9. i 10. 12. 1997. godine u Bonu, u kome se visoki predstavnik poziva da donosi „obavezujuće odluke koje smatra neophodnim“, i to: „1) o vremenu, mjestu i predsjedavanju zajedničkim institucijama BiH; 2) u slučaju kada se stranke ne mogu dogovoriti, koje će važiti sve dok ih ne donese Predsjedništvo BiH ili Savjet ministara; 3) druge vrste mjera koje služe sprovođenju Dejtonskog sporazuma, naročito za nesmetan rad institucija, što uključuje i odluke protiv nosilaca javne vlasti koji ne ispunjavaju svoje ustavne dužnosti, odnosno koji ne učestvuju u radu tih institucija“. Iako iz ovih akata ne proizlazi izričito ovlašćenje visokog predstavnika da mijenja ustave i donosi zakone u BiH, u praksi OHR-a su više puta preduzimane odluke sa ustavotvornim i zakonodavnim dejstvima, koje su naknadno usvajane od strane nadležnih parlamenata. U pogledu poslednjih Šmitovih odluka koje su u osnovi pokretanja procesa protiv Dodika i Lukića, nadležni parlamenti još uvijek nisu usvojili zakonske akte, a jedno od osnovnih načela krivičnog prava je da se krivična djela i krivične sankcije ne mogu propisivati drugim aktom osim zakona (nullum crimen, nulla poena sine lege).
Važno je napomenuti da se o pitanju ovlašćenja visokog predstavnika više puta izjašnjavao Ustavni sud BiH. Prvi put se o ovom pitanju Ustavni sud BiH izjasnio u Odluci broj U 9/00 od 3. 11. 2000. godine kojom je utvrđeno da je visoki predstavnik Zakonom o državnoj graničnoj službi Bosne i Hercegovine “intervenisao u pravni sistem Bosne i Hercegovine, supstituirajući domaće vlasti. U tom pogledu on je, stoga, djelovao kao vlast Bosne i Hercegovine, a zakon, koji je on donio, prirode je domaćeg zakona te se mora smatrati zakonom Bosne i Hercegovine”. Identično shvatanje ovlašćenja visokog predstavnika Ustavni sud BiH je ponovio i u brojnim drugim odlukama (npr. Odluka broj U 16/00 od 2. 2. 2001, Odluka broj U 25/00 od 23. 3. 2001, pa Odluka broj U 15/21 od 14. 7. 2022. godine itd.). Štaviše, Ustavni sud BiH se prošle godine izjasnio i o pitanju pravnog statusa Kristijana Šmita. Odlukom broj U 27/22 od 23. 3. 2023. godine Ustavni sud BiH je utvrdio da su u skladu sa Ustavom BiH odluke Kristijana Šmita iz oktobra 2022. godine kojima je izmijenio Ustav Federacije BiH, odnosno Izborni zakon BiH. Time je Ustavni sud BiH zauzeo stav da je Kristijan Šmit postupao u svojstvu visokog predstavnika, argumentacijom da je prije toga u brojnim svojim odlukama Ustavni sud BiH utvrdio da se zakon visokog predstavnika može, odnosno mora smatrati zakonom Bosne i Hercegovine. Ostaje da se vidi kakav će stav zauzeti Sud BiH.
Iz činjeničnog opisa konkretnog predmeta nesumnjivo je da su se Dodik i Lukić preduzetim aktima i radnjama suprotstavili odlukama Kristijana Šmita, ali i da je Zakon o neprimjenjivanju odluka Ustavnog suda BiH protivan Ustavu BiH (član VI/5. u vezi sa članom III/3.b) Ustava BiH). S druge strane, nesporno je da odluka br. 13/23 o nametanju izmjena i dopuna Krivičnog zakona BiH, objavljena 7. 7. 2023. godine u Službenom glasniku BiH broj 47/23, članom 4 utvrđuje da je ista stupila na snagu 2. 7. 2023. godine. Takvom odredbom je utvrđena retroaktivna primjena zakona (ako se prihvati stav Ustavnog suda BiH da je Šmit ovlašćeni zakonodavac u BiH), što predstavlja kršenje jednog od univerzalnih načela krivičnog prava (nullum crimen sine lege praevia). Zabrana retroaktivne primjene krivičnog zakona podrazumijeva obavezu da zakon mora stupiti na snagu prije nego što je krivično djelo učinjeno, da bi takav zakon uopšte mogao biti primjenjen na počinioca. Izuzetno, retroaktivna primjena novog blažeg krivičnog zakona moguća je ukoliko je novi zakon blaži za optuženog (lex mitior).
Mogući ishodi procesa
Iako se radi o krivičnom postupku, može se osnovano očekivati da će ishod ovog procesa imati političke implikacije, budući da je jedan od optuženih predsjednik RS i lider najjače političke partije u RS. Eventualnim donošenjem oslobađajuće presude, ojačala bi se Dodikova politička pozicija u RS i BiH. Osim toga, ovakvim ishodom bi dodatno bio urušen autoritet Kristijana Šmita, čije bi dalje djelovanje bilo bespredmetno sa stanovišta političkih snaga koje stoje iza njegovog imenovanja. Ostaje da se vidi kako bi se to odrazilo na proces evropskih integracija BiH, koji je od 21. 3. 2024. godine dobio na zamahu nakon otvaranja pregovora između EU i BiH zbog provedenih reformi u nekoliko ključnih oblasti, u čemu je značajnu ulogu imao Dodikov SNSD.
U slučaju osuđujuće presude, pored izricanja kazne zatvora Sud BiH je prema stavu 4 člana 203a obavezan izreći i mjeru bezbjednosti zabrane vršenja dužnosti, što su postupajući tužioci Tužilaštva BiH predložili optužnicom. U odnosu na Dodika, traži se prestanak obavljanja funkcije predsjednika RS, a u odnosu na Lukića prestanak obavljanja funkcije v.d. direktora Službenog glasnika u trajanju od deset godina. Štaviše, u skladu sa stavom 5 člana 203a u optužnici je predloženo da Dodiku i Lukiću Sud BiH utvrdi nastupanje pravnih posljedica osude i to prestanak službene dužnosti i zaposlenja, zabranu obavljanja i sticanja službene dužnosti u zakonodavnom, izvršnom, pravosudnom, upravnom ili bilo kojem organu koji se djelimično ili u cijelosti finansira iz javnih sredstava. Kao rezultat, Sud BiH bi osuđujućom presudom naložio, ne samo smjenu Milorada Dodika sa funkcije predsjednika RS, nego i njegovo uklanjanje iz političkog života, što bi imajući u vidu stav vlasti u RS spram djelovanja Kristijana Šmita nesumnjivo produbilo političku krizu u BiH. Zaoštravanje političke krize bi pored podizanja unutrašnjih međuetničkih tenzija izvjesno dovelo do blokade rada zajedničkih institucija BiH i niza poteza vlasti RS usmjerenih u pravcu povratka na „izvorni Dejton“. Imajući u vidu i to da je donošenju Šmitovih odluka i podizanju optužnice protiv Dodika prethodilo uvođenje sankcija njemu i drugim visokim zvaničnicima RS od strane SAD i Ujedinjenog Kraljevstva (pokušaj da sankcije uvede i Evropska unija spriječen je prevashodno zalaganjem Mađarske, sa čijim premijerom Orbanom Dodik ima dobre odnose), osuđujuća presuda bi učvrstila antizapadno raspoloženje u RS što bi se posljedično odrazilo i na evropski put BiH, a vjerovatno i na geopolitičke igre na Balkanu čiji bi krajnji ishod bilo teško predvidjeti.
Istini za volju, Krivični zakon BiH predviđa još jednu mogućnost. Naime, Dodiku bi u slučaju izricanja kazne zatvora u trajanju ne dužem od dvije godine mogla biti izrečena uslovna osuda, u skladu sa članom 59 Krivičnog zakona BiH. Pri tom, mjere bezbjednosti izrečene uz uslovnu osudu se izvršavaju (stav 6 istog člana). Štaviše, stav 2 člana 113 Krivičnog zakona BiH propisuje da „Pravne posljedice osude ne mogu nastupiti kad je za krivično djelo počiniocu izrečena (…) uslovna osuda“. U tom slučaju, Dodiku uslovnom osudom ne bi bilo zabranjeno političko djelovanje, ali bi bio smijenjen sa funkcije predsjednika RS i prinuđen na defanzivu u daljem političkom osporavanju autoriteta Kristijana Šmita. U suprotnom, uslovna osuda bi mu bila zamijenjena zatvorskom kaznom.