Događaji na političkoj sceni Bosne i Hercegovine u posljednjim mjesecima i danima 2024. godine ispunjeni notornim polemikama i razmijenom vatrenih poruka bez neke naročito nove suštine, nisu stvorili novu vrijednost ili koncept afirmativan za revitalizaciju procesa evropskog integrisanja BiH.
Decembarske odluke kojim Narodna skupština RS napominje da pravni sistem EU ne prihvata mogućnost da neizabrani strani državljanin donosi zakone umjesto demokratski izabranih institucija i traži da se ponište akti proizašli iz neustavnog djelovanja stranog pojedinca, koji po Ustavu nije ni ovlašteni predlagač zakona ni zakonodavac. Takođe se traži da se otklone odstupanja uzrokovana takvim neustavnim aktima kako bi se obezbijedilo „da nesmetano napredujemo ka Evropskoj uniji.“
Zaključcima Parlamenta Republike Srpske (02/1-021-1564/24) od srpskih predstavnika u zajedničkim institucijama BiH zahtjeva se da obustave donošenje odluka u domenu evropskih integracija dok se ne steknu uslovi koji obezbjeđuju da se proces evropskih integracija odvija u skladu sa principima demokratije i vladavine prava. U prvi danima 2025. Christian Schmidt, Visoki predstavnik za BiH, primjenom bonskih ovlašćenja ukinuo je ove i druge zaključke (koji se odnose na osporavanje validnosti postupanja BiH pravosudnih tijela u procesu koji se vodi protiv g. Dodika pred Sudom BiH) parlamenta Republike Srpske i zabranio njihovu primjenu pod prijetnjom krivičnih sankcija.
Evropske integracije kao omiljena tema bosanskih političara
Januarske svetkovine u Banjaluci povodom 9. januara, Dana Republike Srpske, sa uzvratnim replikama iz Sarajeva, od strane tamošnjeg političkog miljea ili diplomatskih predstavništava, stvaraju utisak da su domaće agende potisnule evropske integracije u drugi plan ili bar u sjenu. Takav utisak remeti „proevropska“ retorika gotovo svih političkih i državnih zvaničnika na svim nivoima koji svoje stavove i namjere, baš kao i kritiku i osude svojih rivala tumače „evropskim“ razlogom. Instrumentalizovana retorika g. Milorada Dodika kreće se u rasponu od stava o (njegovoj) punoj opredijeljenosti Republike Srpske za integrisanje u EU do potpunog odbacivanja tog koncepta uz često degutantne komentare o stanju i prilikama u EU ili njenin zemljama članicama – sve u zavisnosti od trenutnog statusa njegovih odnosa i razumijevanja ili interesa – u rasponu od integrisanja do sececije.
Stara nadanja da će ozbiljan reformski zamah u Bosni i Hercegovini i puna posvećenost integracijskoj agendi označiti kraj dugotrajnog zastoja na prilično davno (u novembru 2005.) započetom putu BiH ka EU , postala su nova očekivanja kako javnosti u BiH, tako i foruma EU. Uprkos aktuelnim neusaglašenostima, ili burnoj domaćoj političkoj sceni, nadanja nisu ugašena, a očekivanja i dalje traju.
Geopolitička situacija Evrope i novi značaj Balkana
Novi momentum iniciran je geopolitičkim interesom EU za revitalizaciju proširenja u široj slici pozicije EU u novom mozaiku konfiguracije i strukture najvažnijih aktera na globalnom planu. Nadanja velikog dijela javnosti u BiH su na pravcu još uvijek visokog stepena opredjeljenosti za članstvo u EU.
Sredinom decembra 2023. godine šefovi država i vlada Evropske unije (EU) usvojili su zaključak u kome stoji kako će “Evropsko vijeće otvoriti pristupne pregovore sa Bosnom i Hercegovinom (BiH), nakon što se postigne neophodan stepen usklađenosti sa kriterijima za članstvo.“ Istim zaključkom, Evropska komisija je pozvana da dostavi izvještaj o napretku BiH najkasnije u martu 2024. godine “s ciljem donošenja odluke“ o otvaranju pregovora.
Ovim zaključkom zemlje članice EU su potvrdile preporuku Evropske komisije iz novembra 2023. godine, a koja je usvojena na osnovu detaljnog izvještaja o BiH.
Pitanje koje se tada otvorilo traje i danas. Da li će BiH ostati u okovima starih priča ili će iskoristiti novi momentum? Isto pitanje postavlja se i pred forume EU, u drugom modalitetu: da li će za brojne i zahjevne uslove koji su postavljeni pred BiH za otvaranje pregovora o članstvu pronaći „novu metodologiju“ za njihovu realizaciju, možda otvaranjem i tokom sektorskih pregovora, umjesto držanjem barikade seta brojnih uslova i zahtjeva pred vratima pregovaračke sale?
Obe strane, BiH i EU, su jedna drugoj u tom analitičkom pristupu sugerisale formiranje i otvaranje pregovaračkog okvira radi lakše orijentacije u daljim koracima. Za sada, bez odgovora sa bilo koje strane.
Usvajanje pregovaračkog okvira EU i odliuka EU o datumu početka pregovora bili bi snažan stimulans BiH strani. Time bi se vratilo uvjerenje o efektivnoj spremnosti EU za početak pregovora, a javnost u BiH bi pozdravila, ali i snažno zahtijevala od svojih vlasti konačnu posvećenost i realne rezultatu na putu integrisanja BiH u EU kao opštem društvenom cilju. Vlastima i institucijama u BiH poznat pregovarački okvir i metod izvođenja pregovora olakšao bi izgradnju kapaciteta i odabir ključnih akteraza vođenje pregovora, pa bi cijeli proces dobio realnu dimenziju i odredio dinamiku pregovaračke i reformske agende.
Kako do novog pregovarača?
Početak nove prilike u poznatoj matrici – izbor glavnog pregovarača i formiranje pregovaračkog tima akterima u Bosni i Hercegovini u fokus pažnje i namjere nije donio konstrukciju pregovaračkog okvira. Umjesto toga, već mjesecima se pregovara o nacionalnosti glavnog pregovarača i njegovom stranačkom predznaku uz isticanje argumenata o dominantnoj važnosti tih odrednica, radije nego o sadržaju pregovaračke pozicije i kvalifikacijama pregovaračkih struktura. Nepovjerenje unutar stranačkog, institucionalnog i liderskog miljea na taj način može rezultirati izborom glavnog pregovarača i formiranjem pregovaračkog tima koji će se voditi imperativnim mandatom političkih tabora i na taj način podrediti realan pregovarački interes i cilj nečemu što je trenutni stav liderskih političkih lobija. Time bi se realan interes i pregovaračka platforma za postizanje članstva BiH u EU potisnuli u drugi plan, proces uveo u neizvjesnost, a konačan cilj još jednom učinio manje izvjesnim.
Bolja vijest za Komisiju EU bilo bi da BiH ponudi svoju metodologiju sektorskih pregovora i pouzdan vremenski okvir za prve klastere kao i garancije za realizaciju dogovorenih obaveza, da predstavi strukturu kvalifikovanog pregovaračkog tima, koju sasvim sigurno već ima, ali je nije okupila, te glavnog pregovarača koji je snabdjeven mandatom i povjerenjem svih relevantnih nalogodavaca iz BiH. U tom slučaju, realno je očekivanje veće spremnosti Evropske Komisije za veću i iskreniju posvećenost i razumijevanje potrebe da se otvore pregovori, a postavljeni uslovi uvedu u pregovaračke pozicije i korak po korak u pregovorima po klasterima konačno realizuju, umjesto da traju kao beskonačna konstanta koja ne dopušta otvaranje pregovora o članstvu BiH u EU.
Podsjećanje na kandidatski status i uslove za donošenje odluke o početku pregovora daje odgovor na pitanje – kakav posao očekuje pregovaračke strukture i sve nivoe odlučivanja u BiH na putu otvaranja i vođenja pregovora sa EU.
U svom izvještaju u martu 2024. Evropska komisija obradila 33 poglavlja, odnosno politike koje su ključne za članstvo u EU, od vladavine prava i javnih nabavki do kvalitete statistike, zaštite okoliša i transportne politike, i ocijenila nivo pripremljenosti institucija, zakona, i prakse za članstvo u EU.
Izvještaj je također obradio i napredak BiH u ispunjavanju dvije liste uslova za otvaranje pregovora o članstvu u EU, četrnaest ključnih prioriteta iz maja 2019. godine i devet koraka koji su pratili kandidatski status u decembru 2022. godine, kao i pregled pripremljenosti BiH za članstvo u EU i ispunjavanje uslova za otvaranje pregovora o članstvu. Prema ocjeni Europske komisije, od dodjeljivanja kandidatskog statusa u decembru 2022. godine, BiH je nazadovala.
Tu se nalazi i odgovor na pitanje koje reforme i korake bi BiH trebala provesti kako bi postigla “neophodan stepen usklađenosti sa kriterijima za članstvo.“
Kao najnepripremljenija kandidatkinja za članstvo u EU, uz ograničeni napredak u reformama i određeno nazadovanje, ali i niz uslova za otvaranje pregovora o članstvu, a koje je EU imala za BiH od 2019. godine do danas, pitanje je šta vlasti u BiH mogu uraditi, pod kojim uslovima EU treba otvoriti pregovore, i da li bh. vlasti mogu iskoristiti pozitivni trenutak.
Koliko je realno govoriti o članstvu u EU?
U ovom trenutku BiH je još uvijek daleko od pripremljenosti za članstvo u EU. Sa prosječnom ocjenom koja se kreće između rane faze i određenog nivoa pripremljenosti, BiH u samo dva poglavlja ima umjerenu pripremljenost (kretanje kapitala i intelektualno vlasništvo). U čak 14 od 33 poglavlja, BiH je na samom početku, tj. u ranoj fazi pripremljenosti.
Nivo pripremljenosti BiH za članstvo u EU je u vremenu od dodjele kandidatskog statusa ostao nepromijenjen. Naime, u odnosu na 2019. godinu kada je Evropska komisija po prvi put objavila detaljne ocijene pripremljenosti BiH za članstvo u EU u 33 poglavlja, samo u jednom poglavlju, financijska kontrola (32), napravljen je minimalni napredak.
BiH je u vrijeme razmatranja odluke o otvaranju pregovora bila najnepripremljenija za članstvo u EU od svih deset (potencijalnih) kandidatkinja, uključujući Kosovo i Gruziju, koje u tom trenutku nisu bile kandidatkinje za članstvo u EU.
Pripremljenost kandidatkinja za članstvo u EU, 2023. godina: Rana faza pripreme (1); Određeni nivo pripreme (2); Umjerena priprema (3); Dobar nivo pripreme (4); Veoma napredna priprema (5)
Kandidatkinja Prosjek 33 poglavlja (od 5.0)
Crna Gora 3.1
Srbija 3.1
Sjeverna Makedonija 3.0
Turska 2.9
Albanija 2.7
Ukrajina 2.3
Gruzija 2.1
Kosovo 2.0
Moldavija 1.9
Bosna i Hercegovina 1.7
Sve ovo ukazuje da kada je u pitanju EU put BiH, pred bosanskohercegovačkim vladama ostalo je izuzetno puno posla, više nego i u jednoj drugoj (potencijalnoj) kandidatkinji. U poređenju sa drugim kandidatima, BiH je tri puta nepripremljenija od Crne Gore, a čak i Ukrajina, Moldavija i Gruzija, zemlje kojim je perspektiva članstva priznata tek u junu 2022. godine, stoje bolje od BiH.
EU od BiH za otvaranje pregovora o članstvu, međutim, ne traži dostizanje određenog nivoa pripremljenosti za članstvo u 33 poglavlja. Do te odluke pred BiH se prije svega nalaze dvije liste uslova, jedna iz maja 2019. godine i druga iz decembra 2022. godine.
U Mišljenju Evropske komisije o zahtjevu BiH za članstvo u EU iz maja 2019. godine, Evropska komisija je navela kako smatra da bi se pregovori “trebali otvoriti kada zemlja postigne potreban stepen usklađenosti s kriterijima za članstvo,“ uz posebni akcent na “stabilnost institucija koje naročito garantiraju demokratiju i vladavinu prava.“
Kako bi pobliže definisala očekivanja od BiH, Evropska komisija je objavila listu od 14 ključnih prioriteta, koji su se odnosili na četiri područja: (I) demokratiju i funkcionisanje institucija, (II) vladavinu prava, (III) osnovna prava, i (IV) reformu javne uprave.
Među četrnaest ključnih prioriteta našlo se mjesta za nekoliko izmjena ustava, uključujući i onih vezanih za provedbu presude Evropskog suda za ljudska prava u slučaju Sejdić i Finci. Lista uključuje i reformu Ustavnog suda “uključujući i rješavanje pitanja međunarodnih sudija i osiguralo provođenje njegovih odluka“, ali i stvaranje uslova za održavanje lokalnih izbora u Mostaru.
Vijeće EU je u zaključcima od decembra 2019. godine utvrdilo da BiH “treba ispuniti“ ovih 14 ključnih prioriteta kako bi napredovala na svom EU putu. U istim zaključcima, zemlje članice su pozvale Evropsku komisiju da se u svojim izvještajima fokusira i na napredak u ispunjavaju ovih 14 ključnih prioriteta.
U tri naredne godine, BiH nije u potpunosti ispunila nijedan od 14 ključnih prioriteta. U izvještaju iz novembra 2022. godine, Evropska komisija je tako ocijenila da je BiH ostvarila određeni napredak u osam od četrnaest ključnih prioriteta. Kao određeni napredak ocijenjeno je, naprimjer, održavanje gradskih izbora u Mostaru, usvajanje državne strategije za procesuiranje ratnih zločina, usvajanje amandmana na zakon o javnim nabavkama, i održavanje prve Parade ponosa u Sarajevu 2020. godine. Međutim, u čak šest ključnih prioriteta BiH nije ostvarila nikakav napredak.
Kandidatski status za BiH uz 14 ključnih tačaka
Izostanak značajnijeg napretka u ispunjavanju četrnaest ključnih prioriteta nije spriječilo Evropsku komisiju da, u oktobru 2022. godine, zemljama članicama EU preporuči dodjeljivanje kandidatskog statusa za BiH. Motivacija za preporuku bila je promjena u geopolitičkoj situaciji koja je nastala punom invazijom Ukrajine, i insistiranjem grupe zemalja članica EU, predvođene Austrijom i Slovenijom, da se brzo nakon dodjeljivanja kandidatskog statusa Ukrajini i Moldaviji u junu 2022. godine, isti status dodjeli i BiH. U sklopu ove odluke, zemlje članice EU saglasile su se da za naredni korak u procesu EU integracija, otvaranje pregovora, BiH pored ispunjavanja 14 ključnih prioriteta iz maja 2019. godine, treba ispuniti i devet koraka uz kandidatski status.
- Prioritetno usvojiti izmjene i dopune vezane za integritet kod postojećeg zakona o Visokom sudbenom i tužiteljskom vijeću.
- Usvojiti novi zakon o Visokom sudbenom i tužiteljskom vijeću.
- Usvojiti zakon o sudovima Bosne i Hercegovine.
- Donijeti zakon o sprječavanju sukoba interesa.
- Unaprijediti borbu protiv korupcije i organiziranog kriminala.
- Unaprijediti rad na osiguravanju učinkovite koordinacije, na svim razinama, upravljanja granicom i sposobnosti upravljanja migracijama, kao i osiguravanja funkcioniranja sustava azila.
- Osigurati zabranu mučenja, osobito uspostavom nacionalnog preventivnog mehanizma protiv mučenja i zlostavljanja.
- Jamčiti slobodu izražavanja i slobodu medija.
- Izrada i usvajanje nacionalnog programa za usvajanje pravne stečevine EU-a.
Ograničen rezultat u provedbi reformi, bez obzira na značajan diplomatski pritisak zemalja članica predvođenih Austrijom i Slovenijom, ali i očekivanjima Vijeća ministara BiH, značio je da Evropska komisija nije bila u mogućnosti preporučiti bezuslovno otvaranje pregovora o članstvu sa BiH. U decembru 2023. godine, Evropsko vijeće potvrdilo je preporuku Evropske komisije, i zaključilo kako “će otvoriti pristupne pregovore sa BiH, kada se postigne potrebni stepen usklađenosti sa kriterijumima za članstvo.“
U isto vrijeme, Evropska komisija u novembru i Evropsko vijeće u decembru 2023. godine, donijeli su odluku da otvore pregovore o članstvu sa Ukrajinom i Moldavijom. To je u BiH, ali i u nekim zemljama članicama EU, ostavilo utisak nepravednog tretmana prema BiH. Međutim, prema izvještajima Evropske komisije, vlasti u obje zemlje ispunile su daleko više uslova od BiH.
Činjenica je da se danas o otvaranju pregovora o članstvu u EU sa BiH razgovara zbog toga što su Ukrajina i Moldavija otvorile svoje pregovore, i jer je grupa zemalja članica EU, predvođena Austrijom i Slovenijom, insistirala na jednakom tretmanu BiH. Ukoliko se u odnosu na Ukrajinu i Moldaviju EU nepravedno ponijela prema BiH, onda je isključivo u segmentu koji se odnosi na broj i težinu uslova koje je postavila.
Za bezuslovnu preporuku Evropske komisije za otvaranje pregovora o članstvu od BiH je zatraženo ispunjavanje jedan plus tri uslova:
- Pokretanje postupka o zaključivanju sporazuma BiH i Evropske agencije za graničnu i obalsku stražu (Frontex);
- Usvajanje zakona o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma;
- Usvajanje zakona o sukobu interesa BiH;
- Usvajanje zakona o sudu BiH.
Kontekst i okolnosti u kojima se razmatra deblokada evropskog puta Bosne i Hercegovine i nastavak procesa, sam eventualni početak pregovora o članstvu BiH u EU u velikoj mjeri je opterećen kako unutrašnjim političkim retorikama i blokadama u BiH, tako i prilično nedefinisanom ili neizvjesnom vizijom proširenja unutar EU. Izazova je na obe strane mnogo, a vrijeme za odlučivanje o konkretnim koracima i potezima je, najblaže kazano, kritično.
Pripremio: Forum za evropski Balkan