Krajem marta ove godine Bosna i Hercegovina (BiH) je poslije više godina stagnacije dočekala dobre vijesti iz Brisela. Naime, 21. i 22. marta Evropski savjet je odlučio otvoriti pregovore o pristupanju s BiH pozivom Evropskoj komisiji da pripremi pregovarački okvir. Dobijanje datuma za početak pregovora bi prema ovoj odluci uslijedilo nakon realizacije zahtjeva iz preporuke Evropske komisije od 12. oktobra 2022. Odluka Evropskog savjeta dala je „vjetar u leđa“ daljim evropskim integracijama BiH. Dobre briselske vijesti su brzo pale u zaborav, svega nekoliko dana kasnije, 26. marta 2024. godine, kada je na zvaničnoj internet stranici OHR-a objavljena odluka Kristijana Šmita o nametanju izmjena i dopuna Izbornog zakona BiH. Reagujući na ovu aktivnost OHR-a, vlasti u Republici Srpskoj (RS) su najavile donošenje Izbornog zakona RS. Ovakvim zakonskim rješenjem bi RS samostalno uredila izborni proces na svojoj teritoriji, odbijajući primjenu „zakona“ Kristijana Šmita, koga već gotovo dvije godine vlasti u RS ne priznaju za visokog predstavnika. Tako je početak aprila ove godine u BiH, umjesto intenziviranja aktivnosti na evropskom putu, donio eskalaciju još jedne političke krize i ugrožavanje stabilnog funkcionisanja BiH (što je do kraja istog mjeseca pojačano najavama prijedloga SR Njemačke i Ruande za usvajanje Rezolucije o genocidu u Srebrenici u Generalnoj skupštini UN-a). Izborno zakonodavstvo u BiH je već dugo kamen spoticanja, a brojni su zahtjevi za izmjenama njegovog pravnog okvira. Kriza koja je otvorena nametanjem izmjena i dopuna Izbornog zakona BiH i donošenjem Izbornog zakona RS koji RS „osamostaljuje“ unutar važećeg izbornog sistema BiH, od izbijanja je prijetila da ozbiljno uzdrma političke odnose u zemlji.
Sporna pitanja izbornog zakonodavstva u BiH
Osnovna pretpostavka osiguranja demokratije i vladavine prava jeste kvalitetno izborno zakonodavstvo kojim se stvaraju uslovi i procedure za manifestovanje volje birača koji kreiraju legitimnu političku vlast i tako oblikuju politički sistem svake države. Ovo je naročito važno u podijeljenim društvima, sa konsocijacijskim modelom demokratije, kakav je usvojen u BiH. S obzirom na značaj izbornog zakonodavstva za osiguranje demokratski utemeljene političke ravnoteže u BiH, ono je već dugi niz godina predmet kritika, (ustavno)sudskih presuda i reformskih prijedloga.
Još od 2005. godine i Mišljenja Venecijanske komisije konstatovana je potreba za izbornom reformom u BiH u pogledu izbora članova Predsjedništva BiH i Doma naroda Parlamentarne skupštine BiH. Nedugo zatim, presudom Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Sejdić i Finci protiv BiH iz 2009. godine, zahtijevane su promjene Ustava BiH u pogledu izbora za članove Predsjedništva BiH i Doma naroda Parlamentarne skupštine BiH. Presudom je utvrđeno da je uspostavljeni nacionalni ključ diskriminatoran i da ga treba modifikovati u pravcu omogućavanja pasivnog biračkog prava kandidatima za izbor u ovim institucijama koji ne pripadaju niti jednom od tri konstitutivna naroda u BiH (Bošnjaci, Srbi i Hrvati). Nakon ove presude, donesene su i presude u drugim predmetima (Zornić 2014, Pilav 2016, Šlaku 2016 i Pudarić 2020), kojima je utvrđena diskriminacija građana koji nisu pripadnici konstitutivnih naroda, ali i pripadnicima konstitutivnih naroda zavisno od entiteta u kojem imaju prebivalište, tako što im je onemogućeno da se kandiduju za člana Predsjedništva BiH i delegata u Domu naroda Parlamentarne skupštine BiH. Štaviše, poslednji Izvještaj Venecijanske komisije o izbornom pravu i izbornoj administraciji u Evropi – cdl-ad(2020)023 – ukazao je na niz nedostataka izbornog zakonodavstva u BiH (kao što su nedovoljni finansijski i kadrovski kapaciteti Centralne izborne komisije BiH, zloupotreba javnih resursa u predizbornim kampanjama, politički uticaj na medijsko izvještavanje uključujući i napade na novinare, neadekvatna proporcionalnost između broja mandata i broja birača i sl.). Slične preporuke vlastima u BiH uputio je i OSCE.
Presude Evropskog suda za ljudska prava su uspostavile pravnu obavezu BiH da svim svojim građanima garantuje djelotvornu i jednaku političku participaciju na izborima, nezavisno od njihove etničke pripadnosti i prebivališta. S obzirom da realizacija svih navedenih presuda zahtijeva usvajanje amandmana na Ustav BiH, za šta je potrebna široka politička podrška u Parlamentarnoj skupštini BiH, niti nakon nekoliko pokušaja ove presude nisu provedene. Zahtjev za provođenjem ovih presuda utvrdila je i Evropska unija još od Mišljenja Evropske komisije o aplikaciji BiH za članstvo u EU iz maja 2019. godine, dajući perspektivu dobijanja kandidatskog statusa BiH u slučaju njihovog provođenja.
Poslednja kontroverza izbornog zakonodavstva sastoji se u mogućnosti bošnjačkih birača u Federaciji BiH da svojim glasovima odlučujuće utiču na izbor člana Predsjedništva BiH iz reda hrvatskog naroda, što je u više navrata učinjeno izborom Željka Komšića (2006, 2010, 2018 i 2022), izazivajući frustracije hrvatske političke elite i birača u BiH i dovodeći do zahtjeva za legitimnim političkim predstavljanjem i jednakopravnosti Hrvata.
Pravni okvir za sprovođenje izbora u BiH
Osnovni element izbornog sistema čine izborni propisi (zakonski i podzakonski) kojima se regulišu biračka i druga politička prava, organizovanje i upravljanje izbornim procesom, zaštita biračkog prava, kao i utvrđivanje izbornih rezultata. Od ostalih elemenata, izborni sistem naročito čine pravila i formule putem kojih se osvojeni glasovi preračunavaju u osvojene poslaničke mandate.
Izborni sistem Bosne i Hercegovine uspostavljen je Dejtonskm mirovnim sporazumom, odnosno njegovim Aneksom 3 (Sporazum o izborima). Aneksom 3 su utvrđeni uslovi za organizaciju prvih slobodnih i demokratskih izbora u BiH nakon građanskog rata, prema dejtonskom ustavnom uređenju. Sporazumom o izborima osnovana je OSCE-ova Privremena izborna komisija koja je usvojila Pravila i propise na temelju kojih su pod pokroviteljstvom međunarodne zajednice održavani izbori od 1996. do 2000. godine. Ustav BiH, u članovima IV/2.a) i 5/1.a) sadrži ustavni osnov za donošenje Izbornog zakona BiH kojim bi se uredio izbor Predsjedništva BiH i Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH. Shodno tome, izborni sistem BiH uspostavljen je 2001. godine usvajanjem Izbornog zakona BiH (sa brojnim izmjenama i dopunama objavljenim u Službenom glasniku BiH, zaključno sa onim Šmitovim iz marta 2024. godine), te je organizacija izbora od tada u nadležnosti domaćih institucija, odnosno Centralne izborne komisije. Izbornim zakonom BiH određene su izborne jedinice, utvrđene su formule za podjelu mandata, propisane su procedure vođenja izbornog procesa, te sastav i nadležnosti Centralne izborne komisije, predviđeni su mehanizmi zaštite izbornog prava i dr. Prema ovom zakonu pravo učešća na izborima u BiH za sve nivoe vlasti (nivo BiH, entitetski, kantonalni i lokalni nivo, uključujući i Brčko distrikt) imaju političke stranke, koalicije i nezavisni kandidati. Stranke, koalicije i nezavisni kandidati prijavljuju svoje učešće pred svake izbore Centralnoj izbornoj komisiji BiH.
Osim navedenih propisa, pravni okvir izbornog sistema u BiH čine: Ustav BiH, ustavi entiteta i kantona, Izborni zakon Republike Srpske, podzakonski akti i sudske odluke (a Ustavni sud BiH je snagu zakona dao i odlukama OHR-a, odstupajući od slova člana I/2 Ustava BiH koji državu utemeljuje na demokratskim načelima). Izbornim sistemom u BiH predviđeno je održavanje jedinstvenih opštih izbora za državni, entitetski i kantonalni nivo vlasti u izbornim ciklusima od 4 godin kao i lokalnih (opštinskih) izbora svake 4 godine.
Intervencija Kristijana Šmita u Izborni zakon BiH i Izborni zakon RS
Izmjene i dopune Izbornog zakona BiH objavljene na internet stranici OHR-a, a nakon toga i u Službenom glasniku BiH, regulisale su tzv. tehničke izmjene Izbornog zakona BiH. Inače, o ovom pitanju su koalicioni partneri na nivou BiH dugo vodili pregovore i usaglasili veći dio neophodnih „tehničkih“ izmjena koje se odnose na izborni integritet. Iako je bilo planirano, cjelovit i konačan zakonski tekst nije bio usvojen u Parlamentarnoj skupštini BiH do 21.3.2024. i otvaranja pregovora sa EU. Svoju intervenciju u izborni sistem BiH, Šmit je opravdao nužnošću da se izvrše tehnička unapređenja, odnosno skeneri za glasačke listiće i registracija birača, propustivši da interveniše u pogledu izbora u Predsjedništvo BiH i Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH. Šmit je prezentujući svoju „izbornu intervenciju“ rekao da će to značiti uvođenje pilot projekta na narednim lokalnim izborima, i da nove tehnologije neće biti korištene na svim biračkim mjestima, već samo na određenom broju njih. Takođe je istakao da će i dalje postojati papirni glasački listići, koji će biti onda elektronski skenirani i prebrojani i ručno i elektronski, čime bi se spriječila manipulacija listićima. Pored toga, objasnio je da postoje i odredbe o sankcionisanju onih koji ne poštuju zakon, kao i dio o boljem radu i kontroli u biračkim odborima, ali i pravilima koja se odnose na izbornu kampanju.
Osim tehničkih izmjena koje je Šmit predstavio u svom obraćanju javnosti, primjetno je da je izmjenama i dopunama Izbornog zakona BiH ojačana uloga Centralne izborne komisije BiH. Ovo se naročito odnosi na budžetsku samostalnost (u tom pogledu uporediv sa statusom Ustavnog suda BiH) i ovlašćenja za imenovanje predsjednika i zamjenika predsjednika biračkih odbora (uključujući i njihovu obuku) na cijeloj teritoriji BiH, koji ne smiju biti članovi političkih stranaka niti obavljati dužnosti u tijelima političke stranke. Ostale članove biračkih odbora i njihove zamjenike imenuju gradske/opštinske izborne komisije, na prijedlog političkih subjekata. Uvedena su i pravila transparentnosti medija (naročito elektronskih) u predizbornoj kampanji. Među spornim odredbama „Šmitovog zakona“, vlast u RS naročito je izdvojila one o prestanku mandata izabranim funkcionerima prije isteka vremena na koje su izabrani danom pravosnažnosti presude kojom je izrečena mjera bezbjednosti zabrane obavljanja funkcije, kao i danom pravosnažnosti sudske presude kojom je izrečena kazna koja za pravnu posljedicu osude ima prestanak te funkcije. Ove odredbe se smatraju direktno povezanim sa postupkom koji se pred Sudom BiH vodi protiv predsjednika RS Milorada Dodika.
Štaviše, izmjenama i dopunama Izbornog zakona BiH koje je nametnuo Kristijan Šmit, direktno je pogođena i najveća opoziciona stranka u RS (SDS), uvođenjem pravila da se kampanja za izbore mora voditi preko jednog računa, a imajući u vidu gašenje poslednjeg bankovnog računa ove stranke kao posljedica skorašnjeg djelovanja inače dvadesetogodišnjih sankcija vlasti SAD-a.
Istog dana, 26.3.2024. godine, Evropska unija je pozvala Parlamentarnu skupštinu BiH da preuzme odgovornost i usvoji ove reforme (što se koalicija na nivou BiH obavezala uraditi na vrijeme za implementaciju tokom oktobarskih lokalnih izbora) kako bi se izbori proveli u skladu sa evropskim standardima, primjenom preporuka OEBS/ODIHR-a i Venecijanske komisije, te osigurala transparentnost finansiranja političkih partija. Istim saopštenjem, EU je naglasila „da je opsežna međunarodna supervizija (između ostalog i zakonsko djelovanje OHR-a – napomena FEB-a) nespojiva sa evropskom budućnošću BiH i očekuje od svih aktera da se ponašaju odgovorno i pokažu uzdržanost u periodu koji je pred nama“, zaključivši da će „nakon odluke Evropskog savjeta da otvori pristupne pregovore, EU nastaviti da radi sa vlastima BiH na napredovanju na evropskom putu“.
Kao odgovor na Šmitovu odluku, Narodna skupština RS je 19.4.2024. godine donijela novi Izborni zakon RS. Ovim zakonom je predviđeno da će na teritoriji RS izbore za organe vlasti provoditi Republička izborna komisija RS, gradske i opštinske izborne komisije kao i birački odbori koji će biti imenovani od strane nadležnih organa u RS, i to za izbor funkcionera na svim nivoima vlasti izuzev onih za koje je Ustavom BiH propisana nadležnost relevantnih institucija BiH. Izbornim zakonom RS su još uređeni zaštita izbornog prava u RS, pravila ponašanja u izbornoj kampanji, finansiranje izborne kampanje, uvođenje zatvorenih lista, primjena elektronskih tehnologija u izbornom procesu, i dr. Na ovaj način je otvoren put da se stupanjem na snagu novog Izbornog zakona RS, onemogući primjena odredaba Izbornog zakona BiH za pomenute organe na teritoriji RS.
Međutim, prije stupanja na snagu, Izborni zakon RS mora biti izglasan u Vijeću naroda RS. S tim u vezi, Klub Bošnjaka je 29.4.2024. pokrenuo mehanizam zaštite vitalnog nacionalnog interesa (veto). Dalja procedura nalaže razmatranje Izbornog zakona RS pred Zajedničkom komisijom Narodne skupštine RS i Vijeća naroda, koja pokušava usaglasiti tekst prijedloga zakona. Kako u dosadašnjoj zakonodavnoj praksi nijedan zakon nije usaglašen pred Zajedničkom komisijom, o vetu Kluba Bošnjaka bi konačnu ocjenu trebao dati Ustavni sud RS, tj. njegovo Vijeće za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa. Od odluke Ustavnog suda RS zavisila bi dalja „sudbina“ Izbornog zakona RS: 1) proglašenje ukazom od strane predsjednika RS koji je u skladu sa Ustavom RS obavezan da ga potpiše, a potom njegovo objavljivanje u Službenom glasniku RS i stupanje na snagu ili 2) vraćanje Narodnoj skupštini RS na ponovno odlučivanje. Štaviše, stupanjem na snagu Izbornog zakona RS otvorila bi se pravna mogućnost njegovog osporavanja pred Ustavnim sudom BiH (što je već najavio Denis Zvizdić, zamjenik predsjedavajućeg Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH), a vjerovatna bi bila i nova intervencija OHR-a (koju po principu „veži konja gdje ti aga kaže“ prizivaju iz stranke Narod i pravda). Uzevši u obzir sve to, ali i neophodno vrijeme za konstituisanje izbornih komisija, rokove za raspisivanje izbora, uključujući i tehničke pripreme, onemogućilo bi primjenu Izbornog zakona RS na lokalne izbore 2024. godine, čak i ako bi ovaj zakon stupio na snagu prije oktobra.
Kako na lokalne izbore?
Vrata za izlaz iz opisanog „izbornog ćorsokaka“ otvorili su mnogi. Prije svih Šmit, koji je u završnim odredbama svog „zakona“ naglasio da isti stupa na snagu na privremenoj osnovi, dok ga Parlamentarna skupština BiH ne usvoji u istovjetnom tekstu ili uz izmjene, odnosno dopune. Zatim EU, koja je pozvala nadležnu Parlamentarnu skupštinu BiH da preduzme neophodne izborne reforme i tako napravi odlučan korak na evropskom putu, lišavajući tako BiH „Šmitovog tutorstva“. Štaviše, koalicioni partneri u vlasti na nivou BiH, 17.4.2024. godine su se saglasili da je neophodno usvojiti izmjene i dopune Izbornog zakona BiH u Parlamentarnoj skupštini BiH. Iako nomotehnički već odavno nisu legalne dalje izmjene i dopune jer je više od polovine prvobitnog teksta izmijenjeno, pa je potrebno usvojiti novi zakon.
Pokušaj da ovo pitanje riješi koaliciona vlast na nivou BiH, propao je u Savjetu ministara BiH, neusvajanjem pijedloga mišljenja o Prijedlogu zakona o izmjenama i dopunama Izbornog zakona BiH. Tačka razdora bilo je insistiranje HDZ BiH da se ovim aktom riješi i pitanje izbora člana Predsjedništva BiH iz reda hrvatskog naroda, uz paralelan zahtjev ministra spoljnih poslova BiH Elmedina Konakovića da se istovremeno implementiraju presude Evropskog suda za ljudska prava u više predmeta. U međuvremenu, 8.5.2024. godine Centralna izborna komisija BiH je raspisala oktobarske lokalne izbore u skladu sa Izbornim zakonom BiH, postupajući po Šmitovim izmjenama i dopunama ovog zakonskog akta. Za konačan rasplet ove „izborne zagonetke“, čeka se još „riječ“ koalicionih partnera u vlasti RS (opozicija u RS je već započela prijavljivanje na oktobarske lokalne izbore). Na tom tragu, najavljen je zajednički stav o (ne)izlasku na lokalne izbore u skladu sa „Šmitovim zakonom“, uz slikovito izraženu spremnost da se „progutaju žabe i krokodili“ (Nenad Stevandić) i da se spriječe bilo kakve zloupotrebe izbornog procesa (Milorad Dodik), uz eksplicitnu najavu učešća na predstojećim izborima i izborne pobjede (Željka Cvijanović). Ako je suditi po odlukama lokalnih vlasti u opštinama u kojima je na vlasti SNSD (naročito u Dodikovom biračkom uporištu Laktašima) da planiraju sredstva za realizaciju izbornog procesa za naredne lokalne izbore, izvjesno je da će vlast RS popustiti i izaći na izbore u oktobru ove godine prema odluci Centralne izborne komisije BiH. Pri tom se ne može zanemariti namjera vlasti RS da istraju na usvajanju i primjeni novog Izbornog zakona RS, najkasnije za opšte izbore 2026. godine. Do tada bi vjerovatno kulminiralo političko nadmetanje između vlasti RS predvođene predsjednikom RS Miloradom Dodikom s jedne strane i sa druge strane Kristijanom Šmitom, odnosno političkim snagama koje stoje iza njegovog postavljenja u OHR i domaćim političkim akterima koji slijede ovaj politički put. U tom nadmetanju obije strane su nekoliko puta demonstrirale spremnost na ustupke (npr. preimenovanje MAP-a za članstvo u NATO u Program reformi koji svaka strana tumači u skladu sa svojim interesima; odustajanje od uslovljavanja evropskog puta usvajanjem Zakona o ustavnom sudu BiH), ali i svijest o uzajamnoj koristi od ovog „nadmetanja“ (jačanje Dodikove političke pozicije u biračkom tijelu RS kao „čuvara RS“ od bošnjačkog unitarizma/zapadnog intervencionizma i Putinovog balkanskog igrača, što istovremeno priziva pojačan angažman SAD, NATO i EU na suzbijanju ruskog uticaja). Najvažnije je da obije strane ne zaborave da je za stabilnost Balkana i njegov ubrzan evropski put jedan od osnovnih preduslova „mirna Bosna“.