Kazenski postopek, ki je bil zaradi nespoštovanja odločitve Christiana Schmidta pred Sodiščem BiH uveden proti predsedniku Republike Srbske Miloradu Dodiku in v.d. direktorja Uradnega lista RS Miloša Lukića ni le sodni spor, ampak še ena “začimba v bosanskem političnem loncu“. Medijske objave so pred meseci preplavile ne le informacije o procesnih dejanjih v tem kazenskem postopku, ampak tudi številne izjave političnih akterjev in pravnih strokovnjakov v Bosni in Hercegovini ter regiji. Celoten postopek poteka z dozo negotovosti, v senci številnih odprtih vprašanj. Sta Dodik in Lukić kršila pravne norme? Ali sta uvedba in potek postopka pravnomočna ali je sodstvo (p)ostalo orodje v rokah politike? Kakšne so politične implikacije postopka na kronično nestabilno politično okolje v BiH, geopolitične procese na Balkanu, predvsem pa na nedavni pospešek evropskih integracij BiH?
Povod za uvedbo kazenskega postopka zoper Dodika in Lukića je nastal konec junija in v začetku julija 2023. Državni zbor RS je namreč 21. 6. 2023 sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o objavi zakonov in drugih predpisov RS, s katerim je črtal obveznost objave odločitev visokega predstavnika za BiH v Uradnem listu RS. 27. junija 2023 pa je bil še sprejet Zakon o neizvrševanju odločb Ustavnega sodišča BiH, ki velja na območju RS do sprejetja Zakona o Ustavnem sodišču BiH v Parlamentarni skupščini RS BiH. Pred sprejetjem tega zakona je bil na izredni seji Ustavnega sodišča BiH, ki je bila 9. 6. 2023, črtan 39. člen Poslovnika Ustavnega sodišča BiH. 39. člen Poslovnika se je nanašal na vprašanje obvezne preložitve sej, na katerih se odloča o ustavnosti zakonov, sprejetih na ravni BiH ali nižjih ravneh, če na sejah ni navzoč vsaj en sodnik iz RS in trije sodniki iz Federacije BiH.
Do spremembe Poslovnika Ustavnega sodišča Bosne in Hercegovine je prišlo zaradi neudeležbe sodnikov iz RS na sejah, po upokojitvi enega sodnika ter dolgotrajni bolniški odsotnosti in napovedi upokojitve drugega sodnika, skupaj z zavrnitvijo Državnega zbora RS, da imenuje nove sodnike (v okviru večletnega protesta RS na odločitve Ustavnega sodišča BiH, kjer so bile pristojnosti RS izpodbijane).
Na spletni strani OHR so bile 1. 7. 2023 objavljene tri odločitve Christiana Schmidta: 1) odločba št. 13/23 o uvedbi sprememb Kazenskega zakona BiH (ki med drugim predpisuje novo kaznivo dejanje “Neizvrševanje odločitev visokega predstavnika” v členu 203a Kazenskega zakona BiH), 2) sklep št. 14/23 o preprečitvi uveljavitve zakona o neuporabi odločb Ustavnega sodišča Bosne in Hercegovine in 3) odločba št. 15/23 o preprečitvi uveljavitve zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o objavi zakonov in drugih predpisov Republike Srbske. V Uradnem listu RS št. 60/23 z dne 9. julija 2023 so bili v skladu z 2. odstavkom 109. člena Ustave RS objavljeni: Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o objavi zakonov in drugih predpisov RS, Zakon o neuporabi odločb Ustavnega sodišča Bosne in Hercegovine, Odločbe o predčasni uveljavitvi zakona o neizvršitvi odločb Ustavnega sodišča Bosne in Hercegovine in Sklepa v zvezi z zakonom o neizvršitvi odločb Ustavnega sodišča Bosne in Hercegovine.
Te predpise je predhodno razglasil predsednik RS, v skladu s 4. točko 1. odstavka 80. člena Ustave RS z odloki z dne 7. 7. 2023. Istega dne so bile v Uradnem listu Bosne in Hercegovine, št. 47/23, objavljene odločbe Christiana Schmidta z dne 1. 7. 2023 (za odločbi št. 14/23 in 15/23 je bilo določeno, da začneta veljati takoj po objavi na uradni spletni strani OHR-a), s tem, da je bilo v 4. členu Sklepa št. 13/23 o uvedbi sprememb in dopolnitev Kazenskega zakona Bosne in Hercegovine določeno, da začnejo veljati 2. julija 2023, začasno, dokler jih Parlamentarna skupščina Bosne in Hercegovine ne sprejme v enaki obliki, brez sprememb in brez dodatnih pogojev.
Obtožnica in uvedba kazenskega postopka pred sodiščem Bosne in Hercegovine
Tožilstvo BiH je 9. 7. sestavilo skupino treh tožilcev, ki je uvedla preiskavo proti Dodiku in Lukiću zaradi razglasitve in objave zakona Državnega zbora RS o ne objavi sklepov visokega predstavnika in neuporabe odločb Ustavnega sodišča Bosne in Hercegovine.
Od Dodika zahtevajo prenehanje opravljanja funkcije predsednika RS, v zvezi z Lukićem pa prenehanje funkcije v.d. direktorja Uradnega lista v trajanju deset let.
Obtožnica v zadevi Dodik in Lukić je bila 11. 8. 2023 poslana v potrditev na sodišče BiH (25. 8. 2023 je bila na zahtevo sodišča BiH vložena sprememba obtožnice), na podlagi sprememb in dopolnitev Kazenskega zakona Bosne in Hercegovine, ki so bile sprejete z odločbo št. 13/23 od strani Christiana Schmidta, ki v 203.a členu določa, da se uradna oseba na vseh ravneh oblasti v Bosni in Hercegovini, ki ne izvaja, spoštuje ali onemogoča odločitev visokega predstavnika kaznuje z zaporom od šestih mesecev do petih let. Storilcu navedenega kaznivega dejanja se izreče tudi varnostni ukrep prepovedi opravljanja službe.
Sodišče BiH je obtožnico zoper Dodika in Lukića potrdilo 11. septembra 2023. Ameriško veleposlaništvo v Sarajevu pa je obtožnico označilo za pomemben korak pri uveljavljanju pravne države, ki je “temelj vsake demokracije”.
V obtožnici piše, da je »v času od 01. 7. 2023 do 9. 7. 2023 v Banja Luki, Milorad Dodik in Miloš Lukić, zavedajoč se in vedoč, da je Visoki predstavnik za Bosno in Hercegovino Christian Schmidt sprejel Odločbo o preprečitvi uveljavitve Zakona o neizvrševanju odločb Ustavnega sodišča Bosne in Hercegovine. številka: 14/23 z dne 1. 7. 2023, ki ga je Narodna skupščina Republike Srbske sprejela na osmi izredni seji dne 27. 6. 2023 in Odločbo o preprečitvi uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o objavi zakonov in drugih predpisov Republike Srbske, številka: 15/23 z dne 1. 7. 2023, ki ga je Narodna skupščina Republike Srbske sprejela na sedmi izredni seji dne 21. 6. 2023, s katerimi so bili predhodno seznanjeni in v nasprotju s tem izvedli uradna dejanja za nadaljevanje zakonodajnega postopka ter neuporabo in neizvajanje navedenih sklepov Visokega predstavnika.
V prvi točki obtožnice je navedeno, da je Milorad Dodik v funkciji predsednika Republike Srbske v skladu s 4. točko 1. odstavka 80. člena Ustave RS izdal Odlok o Razglasitev Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o razglasitvi zakonov in drugih predpisov RS ter Odloka o razglasitvi Zakona o neuporabi odločb Ustavnega sodišča Bosne in Hercegovine, tako da da jih je podpisal lastnoročno, »čeprav se je zavedal, da so odločitve visokega predstavnika zavezujoče v skladu s pooblastili, ki mu jih dajeta V. člen Aneksa 10 Splošnega okvirnega sporazuma za mir v BiH in II. .1d) navedenega sporazuma, vse z namenom, da se navedeni sklepi visokega predstavnika ne uporabljajo in ne izvajajo, glede na to, da je uporaba in izvajanje teh sklepov zahtevala opustitev nadaljnjih zakonodajnih postopkov, nakar je prvoosumljeni posredoval navedene uredbe v “Službenem glasniku Republike Srbske” z namenom njihove objave in kasnejšega začetka veljavnosti navedenih zakonov”.
V drugi točki obtožnice je med drugim zapisano, da je Miloš Lukić kot v.d. direktorja Uradnega lista Republike Srbske, 9. 7. 2023 podpisal obrazec, ki omogoča objavo aktov, ki mu jih je posredoval Dodik.
V obtožnici je še navedeno, da “prvoosumljeni« Milorad Dodik in »drugoosumljeni« Miloš Lukić kot uradni osebi v institucijah Republike Srbske nista uporabila in izvršila sklepov visokega predstavnika za BiH”, s čimer sta storila kaznivo dejanje kaznivo dejanje »Neizvrševanje odločitev visokega predstavnika« iz 1. odstavka 203.a člena Kazenskega zakona Bosne in Hercegovine v zvezi s 54. členom istega zakona.
Prva obravnava pred Sodiščem BiH o priznanju krivde Dodika in Lukića je bila razpisana za 16. oktober 2023, ko sta se obtožena izrekla, da ne razumeta obtožnice, na podlagi katere je sodnica Jasmina Ćosić Dedović po uradni dolžnosti odločila, da se obtoženi krivde ne prizna. Potem, ko je bil začetek sojenja petkrat preložen (prvič 21. 11. 2023 zaradi Dodikove službene poti na Madžarsko, nato 6. decembra 2023 zaradi zahteve Dodikove obrambe po prestavitvi sojenja iz Sarajeva v Banja Luko, nato 20. Decembra 2023 zaradi zahteve Dodikove obrambe za izločitev vršilcev dolžnosti tožilcev, 17. januarja 2024 zaradi zahteve Dodikove obrambe za izločitev vršilca dolžnosti sodnika Mirsada Strikea in 30. januarja 2024 zaradi obveznosti Dodikovega zagovornika v drugem postopku in ločitve postopka, zaradi Lukićevega zdravstvenega stanja (17. 1. 2024) in zamenjavi vršilke dolžnosti (zaradi upokojitve sodnika Strike) je bila prva glavna obravnava v postopku zoper Dodika 5. 2. 2024 z branjem obtožnice pred sodnico Seno Uzunović. V nadaljevanju procesa, 6. 3. 2024, sta bili zadevi zoper Dodika in Lukića znova združeni v en postopek, dokazni postopek tožilstva pa se je začel z zaslišanjem enega izmed inšpektorjev Agencije za preiskave in zaščito (SIPA), ki je vodil preiskavo v tem primeru. Nadaljevanje sojenja je napovedano za 5. 4. 2024(ponovno prestavljeno na 17.4.2024) , ko je nameravalo tožilstvo zaslišati priči Vladimirja Jankovića in Milko Devušić, ki sta leta 2023 opravljala funkcijo direktorja Uradnega lista RS.
(Ne)sporna pooblastila Christiana Schmidta in (ne)utemeljenost kazenskega pregona
Posebna polemika procesa proti Dodiku in Lukiću je v pravni podlagi za vloga Christiana Schmidta, nemškega diplomata, ki ga je imenoval odbor Sveta za uresničevanje miru na predlog Zvezne republike Nemčije 27. 5. 2021 (z izjemo predstavnika Ruske federacije). Schmidtovega imenovanja namreč niso podprle oblasti v Republiki Srbski, kot eni od podpisnic Aneksa X Daytonskega sporazuma, prav tako imenovanja ni opravila ustrezna resolucija Varnostnega sveta ZN (zaradi nasprotovanja Rusije in Kitajske), v skladu s členom I/2. Aneks X Daytonskega sporazuma. Očiten manjko legalnosti v postopku imenovanja, pa tudi nelegitimnost in avtoritete v primerjavi s svojimi predhodniki v Uradu visokega predstavnika (OHR), je Schmidt v preteklih dveh letih in pol skušal nadoknaditi s povečanim aktivizmom, v primerjavi s svojim predhodnikom v OHR in sicer prek odločanja o uvedbi ustavnih sprememb v Federaciji BiH in zakonov na ravneh BiH, Federacije BiH in RS.
Po preizkušenem receptu OHR so te odločitve sprejemali s sklicevanjem na 5. člen priloge X Daytonskega sporazuma, ki določa, da je visoki predstavnik končna avtoriteta pri razlagi Daytonskega sporazuma v kontekstu civilne uporabe, in s sklicevanjem na t.i Bonska pooblastila, natančneje na odstavek XI.2 Bonske deklaracije, političnega akta Sveta za izvajanje miru, sprejetega na konferenci 9. in 10. decembra 1997 v Bonnu, v katerem je visok predstavnik pozvan, naj »zavezujoče odločitve, za katere meni, da so potrebne«, in sicer: »1) o času, kraju in predsedovanju skupnim institucijam BiH; 2) v primeru, ko se stranki ne moreta sporazumeti, katere veljajo, dokler jih ne sprejme predsedstvo BiH ali svet ministrov; 3) druge vrste ukrepov, ki služijo uresničevanju Daytonskega sporazuma, zlasti za nemoteno delovanje institucij, kamor sodijo odločitve zoper nosilce javnih pooblastil, ki ne izpolnjujejo svojih ustavnih dolžnosti, to pomeni, ki ne sodelujejo pri delu teh institucij«. Čeprav ti akti visokega predstavnika izrecno ne pooblaščajo za spreminjanje ustav in sprejemanje zakonov v BiH, so bile v praksi OHR večkrat sprejete odločitve z ustavnimi in zakonodajnimi ukrepi, ki so jih nato sprejeli pristojni parlamenti. V zvezi z zadnjimi Schmidtovimi odločitvami, ki so podlaga za uvedbo postopka proti Dodiku in Lukiću, pristojni parlamenti še niso sprejeli pravnih aktov, eno temeljnih načel kazenskega prava pa je, da kaznivih dejanj in kazenskih sankcij ne more predpisovati dejanje, ki ni zakon (nullum crimen , nulla poena sine lege).
Pomembno je omeniti, da je Ustavno sodišče Bosne in Hercegovine že večkrat odločalo o vprašanju pristojnosti visokega predstavnika. Ustavno sodišče Bosne in Hercegovine se je o tem vprašanju prvič opredelilo v odločbi št. U 9/00 z dne 3. novembra 2000, v kateri je ugotovilo, da je visoki predstavnik z Zakonom o državni mejni službi »posegel v pravni sistem Bosne in Hercegovine, zamenjujoč domačo oblast. V zvezi s tem je torej deloval kot oblast Bosne in Hercegovine, zakon, ki ga je sprejel, pa je narave domačega prava in ga je treba šteti za pravo Bosne in Hercegovine«. Enako razumevanje pristojnosti visokega predstavnika je Ustavno sodišče Bosne in Hercegovine ponovilo tudi v številnih drugih odločbah (npr. odločba št. U 16/00 z dne 2. februarja 2001, odločba št. U 25/00 z dne 23. marca 2001, in sklep št. U 15/21 z dne 14. 7. 2022 itd.). Poleg tega je ustavno sodišče BiH lani odločalo tudi o pravnem statusu Christiana Schmidta. Ustavno sodišče Bosne in Hercegovine je s sklepom št. U 27/22 z dne 23. marca 2023 ugotovilo, da so odločbe Christiana Schmidta iz oktobra 2022, s katerimi je bila spremenjena Ustava Federacije Bosne in Hercegovine, tj. Volilni zakon Bosne in Hercegovine, v skladu z Ustavo Bosne in Hercegovine. Tako je Ustavno sodišče BiH zavzelo stališče, da je Christian Schmidt deloval v funkciji visokega predstavnika, z utemeljitvijo, da je Ustavno sodišče BiH pred tem v številnih odločbah ugotovilo, da je potrebno zakon visokega predstavnika šteti za zakon Bosne in Hercegovine. Kakšno stališče bo zavzelo sodišče Bosne in Hercegovine, bomo šele videli.
Iz dejanskega opisa konkretnega primera ni dvoma, da sta Dodik in Lukić s svojimi akti in ravnanji nasprotovala odločitvam Christiana Schmidta, pa tudi, da je Zakon o neuporabi odločb Ustavnega sodišča Bosne in Hercegovine v nasprotju z Ustavo Bosne in Hercegovine (člen VI/5. v zvezi s členom III/3. b). Po drugi strani pa je nesporno, da odločba št. 13/23 o uvedbi sprememb Kazenskega zakonika Bosne in Hercegovine, ki je objavljena 7. julija 2023 v Uradnem listu Bosne in Hercegovine št. 47/23, začela veljati 2. julija 2023. Takšna določba vzpostavlja retroaktivno uporabo zakona (če se sprejme stališče Ustavnega sodišča BiH, da je Schmidt pooblaščeni zakonodajalec v BiH), kar predstavlja kršitev enega od univerzalnih načel kazenskega prava (nullum crimen sine lege praevia). Prepoved uporabe kazenskega zakona za nazaj pomeni obveznost, da mora zakon stopiti v veljavo, preden je bilo kaznivo dejanje storjeno, da se tak zakon lahko uporabi za storilca. Izjemoma je mogoča retroaktivna uporaba novega milejšega kazenskega zakona, če je nov zakon milejši za obdolženca (lex mitior).
Možni rezultati postopka
Čeprav gre za kazenski postopek, je upravičeno pričakovati, da bo imel izid tega procesa politične posledice, saj je eden od obtoženih predsednik RS in vodja najmočnejše politične stranke v RS. Morebitna oprostilna sodba bi okrepila Dodikov politični položaj v RS in BiH. Poleg tega bi takšen razplet dodatno spodkopal avtoriteto Christiana Schmidta, čigar nadaljnje ukrepanje bi bilo z vidika političnih sil, ki stojijo za njegovim imenovanjem, nesmiselno. Videti je treba, kako se bo to odrazilo v procesu evropskih integracij BiH, ki je dobil zagon od 21. marca 2024 po začetku pogajanj med EU in BiH zaradi izvedenih reform na več ključnih področjih, pri čem je Dodikova SNSD imel pomembno vlogo.
V primeru obsodilne sodbe je Sodišče Bosne in Hercegovine po 4. odstavku 203.a člena poleg izreka kazni zapora dolžno izreči tudi varnostni ukrep prepovedi opravljanja dolžnosti, kar so tožilci Tožilstva Bosne in Hercegovine v obtožnici predlagali. V zvezi z Dodikom se zahteva prenehanje funkcije predsednika RS, v zvezi z Lukićem pa prenehanje funkcije v.d. direktorja Uradnega lista za deset let. Poleg tega je v skladu s 5. odstavkom 203.a člena obtožnice predlagano, da Sodišče BiH za Dodika in Lukića ugotovi pravne posledice obsodbe, in sicer prenehanje službene dolžnosti in delovnega razmerja, prepoved opravljanja in pridobitev uradnih nalog v zakonodajnem, izvršilnem, sodnem, upravnem ali katerem koli organu, ki se delno ali v celoti financira iz javnih sredstev. Posledično bi sodišče BiH odredilo ne le razrešitev Milorada Dodika z mesta predsednika RS, ampak tudi njegovo odstranitev iz političnega življenja, kar bi glede na odnos oblasti v RS do dejanj Christiana Schmidta, nedvomno poglobila politično krizo v Bosni in Hercegovini. Zaostrovanje politične krize bi poleg dvigovanja notranjih medeničnih napetosti zagotovo povzročilo blokado dela skupnih institucij Bosne in Hercegovine ter vrsto potez oblasti RS v smeri vrnitve k »izvornemu Daytonu«. Ob upoštevanju, da so pred sprejetjem Schmidtovih odločitev in vložitvijo obtožnice proti Dodiku in drugim visokim funkcionarjem RS, uvedene sankcije ZDA in Združenega Kraljestva (poskus uvedbe sankcij s strani Evropske unije je preprečilo predvsem prizadevanje Madžarske, s čigavim premierjem Orbanom je Dodik v dobrih odnosih), bi obsodba okrepila proti zahodno razpoloženje v RS, kar bi posledično vplivalo na evropsko pot BiH, Verjetno pa tudi na geopolitične !igre” na Balkanu, katerih končni izid bi bilo težko napovedati.
Resnici na ljubo Kazenski zakon Bosne in Hercegovine predvideva še eno možnost. V primeru obsodbe na zapor, ki ne sme biti daljša od dveh let, bi Dodiku lahko izrekli pogojno obsodbo, v skladu z 59. členom Kazenskega zakona Bosne in Hercegovine. Hkrati se izvršijo varnostni ukrepi, izrečeni ob pogojni obsodbi (6. odstavek istega člena). Še več, 2. odstavek 113. člena Kazenskega zakona Bosne in Hercegovine določa, da “pravne posledice obsodbe ne morejo nastopiti, če je storilec obsojen na (…) pogojno obsodbo”. V tem primeru Dodiku ne bi bilo prepovedano politično delovanje s pogojno obsodbo, ampak bi bil odstavljen z mesta predsednika RS in prisiljen v defenzivo pri nadaljnjem političnem izzivanju avtoritete Christiana Schmidta. V nasprotnem primeru bi mu pogojno kazen nadomestili z zaporom.