Dodatna spodbuda ali alternativa procesu širitve EU?
Vprašanje nadaljnje širitve Evropske unije je že dolgo nerešena in v bistvu odložena tema v programih odločevalcev EU. Vrsta kriz, ki so Unijo zajele od prvega desetletja tega stoletja (dolžniška kriza, populizem, imigrantska kriza, brexit, pandemija), je vplivala na to, da se je, z izjemo Hrvaške (članica od leta 2013) proces širitve EU na Zahodni Balkan spremenil v potovanje brez končnega cilja. Črna gora je na primer za članstvo v EU zaprosila že leta 2008 in leta 2012 začela pogajanja. Srbija je zahtevo vložila leta 2009, formalno pa se pogaja že deset let (od 2014). Vmes sta pogajanja začeli tudi Severna Makedonija in Albanija (2022), čeprav z različnimi predpogoji. BiH je tudi uradna kandidatka za članstvo od leta 2022. Ta upočasnitev je med drugim povzročila širjenje evroskepticizma v javnosti v regiji Zahodnega Balkana ter nekatere negativne politične trende, kot sta krepitev avtoritarnosti in populizma ter rast vpliva predvsem Kitajske, Rusije, Turčije kot tudi arabskih držav.
Prava ohromelost širitvenega procesa in bistveni zadržki nekaterih držav članic do širitve so v zadnjih letih spodbudili nastanek inovativnih predlogov za ohranitev procesa – preko npr. ideje o “postopni” ali “sektorski” širitvi, sem sodijo tudi predlogi za povečanje skupnih sredstev, ki jih EU namenja Zahodnemu Balkanu. Načrt rasti EU za Zahodni Balkan (WBP) predstavlja delni odgovor na te predloge.
Nova spodbuda za povezovanje s skladi za povečanje gospodarske rasti
Z vojno v Ukrajini se je vprašanje širitve znova znašlo na vrhu politične agende v EU, a je hkrati še izraziteje pokazalo zaostalost Zahodnega Balkana v tem pogledu. Pobuda PRZB ima namen obnoviti dinamiko krepitve povezovanja EU in regije Zahodnega Balkana, čeprav se neposredno ne ukvarja s temo samega širitvenega procesa. V tem smislu ga lahko gledamo dvojno – tako kot nov instrument in spodbudo za približevanje držav Zahodnega Balkana Evropski uniji, pa tudi kot način za nadaljnji obhod teme dokončne in polne vključitve nekaterih držav regije v EU.
Opozoriti je treba, da je bil »načrt rasti« sprejet razmeroma hitro, ob upoštevanju standardnih postopkov EU. Od vložitve predloga s strani Evropske komisije (november 2023) do sprejetja v Evropskem parlamentu in Svetu EU (maj 2024) je minilo le približno pol leta.
Načrt rasti temelji na štirih “stebrih”:
- spodbuda za vključitev Zahodnega Balkana v enotni trg EU,
- krepitev skupnega regionalnega trga držav Zahodnega Balkana,
- spodbujanje notranjih reform v državah Zahodnega Balkana in
- povečanje finančne podpore EU državam Zahodnega Balkana
Da bi to dosegli, je Evropska unija sprejela uredbo o ustanovitvi novega sklada »finančnega instrumenta za reforme in rast«, v okviru katerega bosta angažirani dve vrsti sredstev, namenjenih centralni banki:
- vsota 2 milijard evrov bo prišla iz proračuna EU in bo predstavljala nepovratna sredstva,
- v višini 4 milijard evrov bodo posojila za Zahodni Balkan z ugodnejšimi pogoji odplačevanja.
Del sredstev bo šel neposredno v proračune držav upravičenk, drugi del pa bo angažiran za infrastrukturne projekte preko že obstoječega »Investment Framework for WB« (WBIF).
Sredstva so zagotovljena za obdobje od 2024 do 2027. Glavni cilj predloga je, kot rečeno, doseči večjo konvergenco držav Zahodnega Balkana s povprečno stopnjo razvitosti v EU. Kot poudarja Evropska komisija, Zahodni Balkan dosega med 30 % in 50 % povprečja EU glede na BDP na prebivalca (standard kupne moči) in ne napreduje dovolj hitro. Za Zahodni Balkan in za pristopni proces k EU je ključnega pomena, da pospešimo to stopnjo zbliževanja. Višja stopnja konvergence bo močno olajšala integracijo Zahodnega Balkana v EU. Ali so to zadostna sredstva za tako ambiciozen cilj, pa bo treba še videti.
Višja stopnja pogojenosti porabe sredstev
Največja novost PRZB je vzpostavitev neposrednega pogojevanja med reformnimi programi držav upravičenk do sredstev in odobritvijo sredstev. V nasprotju s skladom IPA III, kjer je angažiranje sredstev vezano predvsem na administrativne zmogljivosti obmejnih držav, je pri PRZB prioriteta izpolnjevanje prehodnih pogojev. To nekoliko spominja na »Recovery and resilience facility« iz leta 2020, ki ga je EU vzpostavila za podporo gospodarstev držav članic Unije po pandemiji in je prav tako vezan na predhodno izpolnjevanje pogojev, vključno z merili za gospodarske reforme in vladavino prava.
Da bi prejela kakršno koli podporo Sklada, mora vsaka država upravičenka Evropski komisiji predložiti posebej pripravljeno »Agendo reform«. Agenda temelji na različnih predhodnih dokumentih in strategijah, ki so bile doslej sprejete v okviru širitvenega procesa, kot je “Program gospodarskih reform” (dogovorjen na gospodarskem in finančnem dialogu med državami kandidatkami za EU – zadnji maja 2023) , nacionalne strategije rasti, letni Širitveni paket EU ter Gospodarski in naložbeni načrt za Zahodni Balkan.
Vsaka država upravičenka mora dvakrat letno predložiti ustrezno obrazložen zahtevek za pridobitev sredstev iz sklada PRZB na podlagi izpolnjenih pogojev, ki vsebuje kvantitativne in kvalitativne korake, ki so bili predhodno dogovorjeni. Ko bo Komisija pozitivno ocenila izpolnjevanje teh pogojev, bo Svetu EU predlagala sprejem sklepa o odobritvi sprostitve ustreznih sredstev. Če Komisija/Svet negativno oceni izpolnjevanje katerega koli od pogojev po dogovorjeni časovnici, se izplačilo sredstev odloži. 5. člen Uredbe o Skladu načrta rasti ločeno opredeljuje dve vrsti predpogojev, ki jih morajo izpolnjevati države, da so upravičene do financiranja:
(a) države Zahodnega Balkana morajo “še naprej podpirati in spoštovati učinkovite demokratične mehanizme, vključno z večstrankarskim parlamentarnim sistemom in pravno državo, ter zagotoviti spoštovanje vseh obveznosti človekovih pravic, vključno s pravicami pripadnikov manjšin”;
(b) Kosovo in Srbija morata “konstruktivno sodelovati pri normalizaciji svojih odnosov”.
Če ena od držav ne porabi vseh sredstev, ki so ji namenjena (zaradi neizpolnjevanja vseh pogojev), se ta sredstva razdelijo drugim uporabnikom.
Zaključek: napredek v integracijskem procesu ali “še malo istega”?
Nova pobuda EU, imenovana Načrt rasti za Zahodni Balkan, predstavlja resno spodbudo za poglobitev povezovanja EU in regije ZB, vključno z angažiranjem dodatnih sredstev Unije za podporo rasti držav, ki so še vedno na nizki stopnji konvergence. v primerjavi s povprečjem EU. Predstavlja tudi delni odgovor na kritike sedanje politike EU do držav, ki so že dolgo v različnih fazah procesa približevanja Uniji.
Nekateri očitki PRZB kažejo na relativno omejen obseg sredstev za ZB v primerjavi z državami članicami. Po nekaterih analizah bodo skupna sredstva za regijo ZB s približno 17 milijoni prebivalcev (IPA III plus sklad Growth Plan) znašala (največ) okoli 3,5 milijarde letno (dotacije in posojila), kar lahko primerjamo s 5,3 milijarde evrov prejme Hrvaška, ki ima manj kot 4 milijone prebivalcev (strukturni skladi EU). Ne glede na to pa ne gre podcenjevati dodatnih sredstev iz PRZB, ki pomenijo približno 67-odstotno povečanje predhodno predvidenih skupnih EU sredstev (IPA III) za regijo v obdobju do leta 2027.
Eden glavnih problemov dosedanjega širitvenega procesa je bila izguba povezave med širitvenimi pogajanji in realnimi političnimi razmerami (t. i. temeljnimi reformami) v nekaterih državah kandidatkah, kot je to na primer v Srbiji. V razmerah, ko končnega cilja pogajanj – vstopa v EU – ni na obzorju, se zanimanje za bistvene reforme s strani političnih elit v državah kandidatkah bistveno zmanjšuje.
Dve glavni vprašanji, na kateri bo odgovorila implementacija PRZB v praksi, se nanašata na:
- V kolikšni meri bo povečanje sredstev, predvideno v Načrtu rasti, realno prispevalo k spodbujanju gospodarske rasti v ZB in s tem k večji konvergenci regije oz.
- Koliko bo neposredno finančno pogojevanje Reformske agende res vplivalo na dinamiko realnih političnih in gospodarskih reform v državah Zahodnega Balkana.
Sklepamo lahko, da je PRZB usmerjena predvsem k vprašanju gospodarskega povezovanja in spodbujanja rasti in ne toliko k vprašanju samih pogojev članstva, torej pospeševanja procesa širitve. Načrt rasti niti ne predvideva delnega ali postopnega vstopa držav Zahodnega Balkana v določene institucije EU, kar bi omogočilo fazno institucionalno povezovanje držav kandidatk po načelu diferenciacije članstva (nova oblika pridruženega članstva).
Z oblikovanjem nove sestave Evropske komisije po volitvah v Evropski parlament, začetkom pogajanj o članstvu z Ukrajino, Moldavijo in BiH v tem letu, predvsem pa s procesom zapiranja pogajalskih poglavij v primeru Črne gore, je mogoče pričakovati nove dodatne korake v (pre)dolgi sagi o širitvi Unije.
Avtor: Forum za evropski Balkan