Dogajanje na političnem prizorišču Bosne in Hercegovine je bilo v zadnjih mesecih in dneh preteklega leta 2024 prežeto z razvpitimi polemikami in izmenjavo ognjevitih sporočil brez posebne nove vsebine. Splošno dejstvo dogajanja lahko povzamemo enoznačno – ne ustvarja se noben nov vrednostni ali afirmativni koncept za revitalizacijo evropskega integracijskega procesa BiH.
To posebej velja za decembrsko odločbo, s katero Državni zbor Republike Srbske ugotavlja, da pravni red EU ne dopušča možnosti, da bi zakone sprejemal neizvoljeni tuj državljan namesto demokratično izvoljenih institucij, in zahteva razveljavitev aktov, ki so posledica protiustavnega ravnanja tujega posameznika, ki po ustavi ni niti pooblaščeni predlagatelj zakonov niti zakonodajalec. Poziva tudi k odpravi odstopanj, ki jih povzročajo tovrstna neustavna dejanja, s čimer bi lahko zagotovili, “da bomo gladko napredovali proti Evropski uniji.”
Sklepi parlamenta Republike Srbske (02/1-021-1564/24) od srbskih predstavnikov v skupnih institucijah BiH zahtevajo, da prekinejo odločanje na področju evropskih integracij, dokler niso izpolnjeni pogoji, ki zagotavljajo, da proces evropskih integracij poteka v skladu z načeli demokracije in vladavine prava. V prvih dneh leta 2025 je Christian Schmidt, visoki predstavnik za BiH, z uporabo bonskih pooblastil preklical te kot tudi druge sklepe parlamenta Republike Srbske in pod grožnjo kazenskih sankcij prepovedal njihovo izvajanje (v to so zajeti tudi sklepi, ki se nanašajo na izpodbijanje veljavnosti dejanj pravosodnih organov BiH v procesu, ki se proti g. Dodiku vodi pred Sodiščem BiH).
Evropske integracije kot priljubljena tema bosanskih politikov
Januarske svečane slovesnosti v Banjaluki ob 9. januarju, dnevu Republike Srbske, z replikami iz Sarajeva, lokalnega političnega miljeja ali diplomatskih predstavništev, ustvarjajo vtis, da so domače agende evropskih integracij potisnjene v ozadje ali vsaj v senco. Ta vtis moti »proevropska« retorika skoraj vseh političnih in državnih funkcionarjev na različnih ravneh, ki svoja stališča, namene ter kritike in obsodbe tekmecev razlagajo z »evropskimi« razlogi. Instrumentalizirana retorika Milorada Dodika sega od (njegove) popolne zavezanosti integraciji Republike Srbske v EU do popolnega zavračanja tega koncepta, s pogosto neokusnimi komentarji o stanju in razmerah v EU oziroma njenih članicah – vse odvisno od trenutnega stanja njegovih odnosov, razumevanj oziroma interesov – od integracije do odcepitve.
Geopolitični položaj Evrope in nov pomen Balkana
Nov zagon je sprožil geopolitični interes EU za revitalizacijo širitve v širši sliki položaja EU v spremenjenem mozaiku konfiguracije in strukture najpomembnejših akterjev na svetovnem prizorišču. Upi velikega dela javnosti v BiH pa so navkljub vsemu dogajanju še vedno usmerjeni v visoko stopnjo zavezanosti članstvu v EU.
Voditelji držav in vlad Evropske unije (EU) so sredi decembra 2023 sprejeli sklep, da bo “Evropski svet začel pristopna pogajanja z Bosno in Hercegovino (BiH), ko bo dosežena potrebna stopnja izpolnjevanja meril za članstvo.” Z istim sklepom je bila Evropska komisija pozvana, naj najpozneje do marca 2024 predloži poročilo o napredku BiH “z namenom sprejetja odločitve” o začetku pogajanj.
S tem sklepom so države članice EU potrdile priporočilo Evropske komisije iz novembra 2023, ki je bilo sprejeto na podlagi podrobnega poročila o BiH.
Vprašanje, ki se je takrat pojavilo, ostaja aktualno še danes. Bo BiH ostala vklenjena v stare zgodbe, ali bo zmogla preboj izven teh okvirjev preteklosti in bo zagrabila nov zagon? Enako vprašanje se postavlja pred EU, vendar na drugačen način: ali bodo našli “novo metodologijo” za uresničitev številnih in zahtevnih pogojev, ki so bili postavljeni pred BiH za začetek pogajanj o članstvu. Morda tako, da jih bodo odprli med sektorskimi pogajanji, namesto da bi pred vrata pogajalske sobe zabarikadirali nabor številnih pogojev in zahtev?
Obe strani, tako BiH kot tudi EU, sta v tem analitičnem pristopu predlagali oblikovanje in odpiranje pogajalskega okvira za lažjo orientacijo v nadaljnjih korakih. Zaenkrat še ni bilo odgovora z nobene od navedenih strani.
Sprejetje pogajalskega okvirja EU in odločitev EU o datumu začetka pogajanj bi bili močna spodbuda za BiH. S tem bi se povrnilo zaupanje v učinkovito pripravljenost EU za začetek pogajanj, javnost v BiH pa bi to pozdravila, a obenem tudi zahtevala od svojih oblasti končno zavezo in realne rezultate na poti vključevanja BiH v EU kot splošnega družbenega cilja. Pogajalski okvir in način vodenja pogajanj, ki ga poznajo oblasti in institucije v BiH, bi olajšal krepitev zmogljivosti in izbiro ključnih akterjev za vodenje pogajanj, tako da bi celoten proces dobil realno razsežnost in določil dinamiko pogajalske in reformne agende.
Kako pridobiti novega pogajalca?
Že mesece potekajo pogajanja o narodnosti glavnega pogajalca in njegovi strankarski pripadnosti, pri čemer se argumentirano poudarja prevladujoč pomen teh determinant, ne pa vsebine pogajalskega izhodišča in usposobljenosti pogajalskih struktur. Nezaupanje znotraj strankarskega, institucionalnega in vodstvenega miljeja lahko povzroči izvolitev glavnega pogajalca in oblikovanje pogajalske skupine, ki se bo ravnala po imperativnem mandatu političnih taborov, s čimer se bo realni pogajalski interes in cilj podredil trenutnemu položaju vodilnih političnih lobijev. S tem bi dejanski interes in pogajalsko platformo za članstvo BiH v EU potisnili v ozadje, v proces vnesli negotovost, končni cilj pa bi bil spet bolj oddaljen in manj gotov.
Boljša novica za Evropsko komisijo bi bila, da bi BiH ponudila svojo sektorsko pogajalsko metodologijo in zanesljiv časovni okvir za prve tako imenovane klasterje/ imenovana poglavja ter garancije za izvajanje dogovorjenih obveznosti. Vse to z primarnim namenom, da bi predstavila strukturo usposobljene pogajalske skupine, ki jo zagotovo že ima, a je ni sestavila, in glavnega pogajalca, ki ima mandat in zaupanje vseh relevantnih principalov iz BiH. V tem primeru je realno pričakovati večjo pripravljenost Evropske komisije za večjo in bolj iskreno zavzetost ter razumevanje potrebe po odprtju pogajanj ter vnašanju zastavljenih pogojev v pogajalska izhodišča in naposled v pristopnih (klasterskih) pogajanjih, korak za korakom, namesto da trajajo kot neskončna stalnica, ki ne omogoča začetka pogajanj o članstvu BiH v EU.
Opomin o statusu kandidatke in pogojih za odločitev o začetku pogajanj
Opomin o statusu kandidatke in pogojih za odločitev o začetku pogajanj daje odgovor na vprašanje, kakšno delo čaka pogajalske strukture in vse ravni odločanja v BiH na poti do odprtja in vodenja pogajanj z EU.
Evropska komisija je v svojem poročilu marca 2024 obravnavala 33 poglavij oziroma politik, ki so ključne za članstvo v EU, od vladavine prava in javnih naročil do kakovosti statistike, varstva okolja in prometne politike, ter ocenila stopnjo pripravljenosti institucij, zakonov in praks za članstvo v EU.
Poročilo je obravnavalo tudi napredek BiH pri izpolnjevanju dveh seznamov pogojev za začetek pogajanj za članstvo v EU: štirinajst ključnih prioritet iz maja 2019 in devet korakov, ki so spremljali status kandidatke decembra 2022, ter pregled pripravljenosti BiH za članstvo v EU in izpolnjevanje pogojev za začetek pogajanj za članstvo. Skrb zbujajoče je poročilo, ki izpostavlja, da je po mnenju Evropske komisije BiH od podelitve statusa kandidatke decembra 2022 do danes pravzaprav nazadovala.
V tem je odgovor na vprašanje, kakšne reforme in korake bi morala BiH izvesti, da bi dosegla “potrebno stopnjo izpolnjevanja kriterijev za članstvo.”
Kot najbolj nepripravljena kandidatka za članstvo v EU, z omejenim napredkom pri reformah in nekaj nazadovanji, a tudi vrsto pogojev za začetek pogajanj o članstvu, ki jih ima EU za BiH od leta 2019 do danes, je vprašanje, kaj lahko oblasti BiH storijo, pod kakšnimi pogoji naj EU začne pogajanja in ali lahko oblasti BiH izkoristijo pozitiven trenutek.
Kako realno je govoriti o članstvu BiH v EU?
Na tej točki je BiH še daleč od pripravljenosti na članstvo v EU. S povprečno oceno med zgodnjo fazo in določeno stopnjo pripravljenosti ima BiH zmerno pripravljenost le v dveh poglavjih (pretok kapitala in intelektualna lastnina). V kar 14 od 33 poglavij pa je BiH še na samem začetku, tj. v zgodnjih fazah priprave.
Stopnja pripravljenosti BiH za članstvo v EU je od podelitve statusa kandidatke ostala nespremenjena. Namreč, v primerjavi z letom 2019, ko je Evropska komisija prvič objavila podrobne ocene pripravljenosti BiH za članstvo v EU v 33 poglavjih, je minimalen napredek dosežen le v enem poglavju, finančnem nadzoru (32).
V času obravnave odločitve o začetku pogajanj je bila BiH najmanj pripravljena na članstvo v EU od vseh desetih (potencialnih) kandidatk, vključno s Kosovom in Gruzijo, ki takrat niti še nista bili kandidatki za članstvo v EU.
Pripravljenost kandidatk za članstvo v EU 2023 vključuje naslednje stopnje: Zgodnja faza priprav (1); Določena stopnja pripravljenosti (2); Srednja priprava (3); Dobra stopnja pripravljenosti (4); Zelo napredna priprava (5).
Povprečje pripravljenosti kandidatov v 33 poglavjih (v merilu od 0 – 5,0):
• Črna gora: 3.1
• Srbija: 3.1
• Severna Makedonija: 3.0
• Turčija: 2.9
• Albanija: 2.7
• Ukrajina: 2.3
• Gruzija: 2.1
• Kosovo: 2.0
• Moldavija: 1.9
• Bosna in Hercegovina: 1.7
Vse to kaže na to, da bosansko-hercegovske vlade na poti BiH v EU čaka še veliko dela, več kot v kateri koli drugi (potencialni) kandidatki. V primerjavi z drugimi kandidatkami je BiH trikrat bolj nepripravljena od Črne gore, v boljšem položaju od BiH pa so celo Ukrajina, Moldavija in Gruzija, države, ki jim je bila perspektiva za članstvo priznana šele junija 2022.
Vendar pa EU od BiH ne zahteva, da v 33 poglavjih doseže določeno stopnjo pripravljenosti za članstvo za začetek pogajanj. Do te odločitve se BiH sooča z dvema seznamoma pogojev, enega iz maja 2019 in drugega, ki je časovno opredeljen iz decembra 2022.
V mnenju Evropske komisije o prošnji BiH za članstvo v EU iz maja 2019 je Evropska komisija zapisala, da meni, da je treba pogajanja “začeti, ko bo država dosegla potrebno stopnjo izpolnjevanja kriterijev za članstvo”, s posebnim poudarkom na “stabilnosti institucij, ki zagotavljajo zlasti demokracijo in vladavino prava”.
Da bi natančneje opredelila pričakovanja do BiH, je Evropska komisija objavila seznam 14 ključnih prioritet, ki se nanašajo na štiri področja: (I) demokracija in delovanje institucij, (II) pravna država, (III) temeljne pravice in (IV) reforma javne uprave.
Med štirinajstimi ključnimi prioritetami je bilo prostora za več ustavnih sprememb, med drugim za tiste, ki se nanašajo na implementacijo sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Sejdić in Finci. Na seznamu je tudi reforma ustavnega sodišča “vključno z reševanjem vprašanja mednarodnih sodnikov in zagotavljanjem izvajanja njegovih odločitev”, prav tako pa tudi ustvarjanje pogojev za izvedbo lokalnih volitev v Mostarju.
Svet EU je v svojih sklepih iz decembra 2019 določil, da mora BiH “izpolniti” teh 14 ključnih prioritet z namenom, da bo lahko napredovala na svoji poti v EU. Države članice so v istih sklepih Evropsko komisijo pozvale, naj se v svojih poročilih osredotoči na napredek pri izpolnjevanju teh 14 ključnih prioritet.
V naslednjih treh letih BiH ni v celoti izpolnila nobene od 14 ključnih prioritet. Evropska komisija je v svojem poročilu iz novembra namreč 2022 ocenila, da je BiH dosegla določen napredek zgolj pri osmih od štirinajstih ključnih prioritet. Kot določen napredek so ocenili na primer pri izvedbi mestnih volitev v Mostarju, sprejetje državne strategije za pregon vojnih zločinov, sprejetje sprememb zakona o javnih naročilih in izvedbo prve parade ponosa v Sarajevu leta 2020. Pri kar šestih ključnih prioritetah pa je Evropska komisija ocenila, da BiH ni napredovala.
Status kandidatke BiH s 14 oziroma 9 ključnimi točkami
Pomanjkanje bistvenega napredka pri izpolnjevanju štirinajstih ključnih prioritet Evropski komisiji kljub vsemu ni preprečilo, da bi oktobra 2022 državam članicam EU priporočila, da BiH podelijo status kandidatke. Motivacija za priporočilo je bila sprememba geopolitične situacije, ki jo je povzročila popolna invazija na Ukrajino, ter vztrajanje skupine držav članic EU z Avstrijo in Slovenijo na čelu, da se kmalu po podelitvi statusa kandidatke Ukrajini in Moldaviji junija 2022 enak status podeli tudi BiH. V okviru te odločitve so se države članice EU dogovorile, da bo BiH za naslednji korak v procesu integracije v EU, začetek pogajanj, poleg izpolnjevanja 14 ključnih prioritet iz maja 2019, izpolnila še devet korakov.
- Prednostno sprejeti spremembe obstoječega zakona o visokem sodnem in tožilskem svetu v zvezi z integriteto.
- Sprejeti nov zakon o visokem sodnem in tožilskem svetu.
- Sprejeti zakon o sodiščih Bosne in Hercegovine.
- Sprejeti zakon o preprečevanju nasprotja interesov.
- Izboljšati boj proti korupciji in organiziranemu kriminalu.
- Izboljšati delo pri zagotavljanju učinkovitega usklajevanja zmogljivosti upravljanja meja in upravljanja migracij na vseh ravneh ter zagotoviti delovanje azilnega sistema.
- Zagotoviti prepoved mučenja, zlasti z vzpostavitvijo nacionalnega preventivnega mehanizma proti mučenju in slabemu ravnanju.
- Zagotoviti svobodo izražanja in svobodo medijev.
- Izdelava in sprejem nacionalnega programa za prevzem pravnega reda EU.
Omejen rezultat pri izvajanju reform, ne glede na znatne diplomatske pritiske držav članic z Avstrijo in Slovenijo na čelu, pa tudi pričakovanja Sveta ministrov BiH, je povzročil, da Evropska komisija ni mogla priporočiti brezpogojnega začetka pogajanj o članstvu z BiH. Evropski svet je decembra 2023 potrdil priporočilo Evropske komisije in sklenil, da bo »odprl pristopna pogajanja z BiH, ko bo dosežena potrebna stopnja izpolnjevanja meril za članstvo«.
Hkrati sta se Evropska komisija novembra in Evropski svet decembra 2023 odločila za začetek pogajanj o članstvu z Ukrajino in Moldavijo. To je pustilo vtis nepravičnega ravnanja v razmerju do BiH tudi med njenimi prebivalci in oblastjo, pa tudi v nekaterih članicah EU. A po poročilih Evropske komisije so oblasti v obeh ostalih državah izpolnile veliko več pogojev kot pa jih je dejansko uspela realizirati BiH.
Dejstvo je, da se danes razpravlja o začetku pogajanj za članstvo v EU z BiH, ker sta pogajanja odprli Ukrajina in Moldavija in obenem zato, ker je skupina držav članic EU z Avstrijo in Slovenijo na čelu vztrajala pri enakopravni obravnavi BiH. Če se je EU v zvezi z Ukrajino in Moldavijo obnašala nepravično do BiH, potem je to izključno v segmentu, ki se nanaša na število in resnost pogojev, ki jih je postavila.
Za brezpogojno priporočilo Evropske komisije za začetek pogajanj o članstvu je morala BiH izpolniti enega plus tri pogoje: - Sprožitev postopka za sklenitev sporazuma med BiH in Evropsko agencijo za mejno in obalno stražo (Frontex);
- Sprejem zakona o preprečevanju pranja denarja in financiranja terorizma;
- Sprejem zakona o navzkrižju interesov v BiH;
- Sprejem zakona o sodišču BiH. Kontekst in okoliščine, v katerih se obravnava deblokada evropske poti Bosne in Hercegovine ter nadaljevanje procesa, morebitni začetek pogajanj o članstvu BiH v EU, so v veliki meri obremenjeni tako z notranjepolitično retoriko in blokadami v BiH kot tudi s precej nedorečeno oziroma negotovo vizijo širitve znotraj EU. Izzivov je na obeh straneh veliko. Kar je najbolj kritično pa je čas za odločitev o konkretnih korakih in potezah, temu bi zagotovo težko opororekal kdorkoli.