Konec letošnjega marca je Bosna in Hercegovina (BiH) po več letih stagnacije prejela dobre novice iz Bruslja. Evropski svet je namreč 21. in 22. marca sklenil začeti pristopna pogajanja z Bosno in Hercegovino s pozivom Evropski komisiji, naj pripravi pogajalski okvir. Po tej odločitvi bi pridobitev datuma za začetek pogajanj sledila uresničitvi zahteve iz priporočila Evropske komisije z dne 12. oktobra 2022. Odločitev Evropskega sveta je dala “veter v hrbet” nadaljnjim evropskim integracijam BiH.
Dobra novica iz Bruslja je hitro padla v pozabo, le nekaj dni kasneje, 26. marca 2024, ko je bila na uradni spletni strani OHR objavljena odločitev Christian Schmidta o uvedbi sprememb volilnega zakona BiH. Oblasti v Republiki Srbski (RS) so se odzvale na to aktivnost OHR in napovedale sprejem volilnega zakona RS. S takšno zakonsko rešitvijo bi RS samostojno organizirala volilni postopek na svojem ozemlju, zavrnila pa bi uporabo “zakona” Christian Schmidta, ki ga oblast v RS že skoraj dve leti ne priznava za visokega predstavnika.
Tako je začetek letošnjega aprila v Bosni in Hercegovini, namesto pospeševanja aktivnosti na evropski poti, prinesel zaostritev še ene politične krize in ogrožanje stabilnega delovanja Bosne in Hercegovine. Volilna zakonodaja v BiH je že dolgo kamen spotike, zahteve po spremembi njenega pravnega okvira pa so številne. Kriza, ki se je odprla z uvedbo sprememb volilnega zakona BiH in sprejetjem volilnega zakona RS, je grozila, da bo resno zamajala politične odnose v državi.
Sporna vprašanja volilne zakonodaje v Bosni in Hercegovini
Osnovno izhodišče za zagotavljanje demokracije in pravne države je kakovostna volilna zakonodaja, ki ustvarja pogoje in postopke za izražanje volje volivcev, ki ustvarjajo legitimno politično oblast in s tem oblikujejo politični sistem posamezne države. To je še posebej pomembno v razdeljenih družbah s konsocijacijskim modelom demokracije, kakršen je prevzet v Bosni in Hercegovini. Glede na pomen volilne zakonodaje za zagotavljanje demokratično utemeljenega političnega ravnotežja v BiH je že vrsto let predmet kritik, sodb (ustavnih) sodišč in reformnih predlogov.
Vse od leta 2005 in mnenja Beneške komisije se ugotavlja potreba po volilni reformi v BiH glede volitev članov predsedstva BiH in Doma narodov Parlamentarne skupščine BiH. Nedolgo zatem je sodba Evropskega sodišča za človekove pravice v primeru Sejdić in Finci proti BiH iz leta 2009 zahtevala spremembe ustave BiH glede volitev članov predsedstva BiH in Doma naroda Parlamenta BiH. V sodbi je bilo ugotovljeno, da je vzpostavljeni nacionalni ključ diskriminatoren in da ga je treba spremeniti v smeri omogočanja pasivne volilne pravice kandidatom za izvolitev v te institucije, ki ne pripadajo nobenemu od treh konstitutivnih narodov BiH (Bošnjaki, Srbi in Hrvati). Po tej sodbi so bile izdane tudi sodbe v drugih primerih (Zornić 2014, Pilav 2016, Šlaku 2016 in Pudarić 2020), ki so ugotavljale diskriminacijo državljanov, ki niso pripadniki konstitutivnih narodov, pa tudi pripadnikov konstitutivnih narodov glede na entiteto, v kateri prebivajo, zaradi česar niso mogli kandidirati za člana predsedstva BiH oziroma delegata v Domu narodov Parlamentarne skupščine BiH. Poleg tega je zadnje poročilo Beneške komisije o volilni zakonodaji in volilni administraciji v Evropi – opozorilo na številne pomanjkljivosti volilne zakonodaje v BiH (kot so nezadostne finančne in kadrovske zmogljivosti Centralne volilne komisije BiH, zloraba javnih sredstev v predvolilnih kampanjah, politični vpliv na poročanje medijev, vključno z napadi na novinarje, neustrezna sorazmernost med številom mandatov in številom volivcev itd.). Podobna priporočila je OVSE podala oblastem BiH.
S sodbami Evropskega sodišča za človekove pravice je bila ugotovljena pravna obveznost BiH, da zagotovi učinkovito in enakopravno politično udeležbo na volitvah vsem svojim državljanom, ne glede na njihovo etnično pripadnost in kraj bivanja. Glede na to, da je za izvršitev vseh omenjenih sodb potrebno sprejetje amandmajev k ustavi BiH, kar zahteva široko politično podporo v Parlamentarni skupščini BiH, tudi po več poskusih te sodbe niso bile izvršene. Zahtevo za izvršitev teh sodb je Evropska unija postavila že od mnenja Evropske komisije o prošnji BiH za članstvo v EU iz maja 2019, s čimer daje možnost, da BiH v primeru njihove uveljavitve dobi status kandidatke.
Zadnja kontraverza volilne zakonodaje je možnost bošnjaških volivcev v Federaciji BiH, da odločilno vplivajo na izvolitev člana predsedstva BiH iz vrst hrvaškega naroda, kar se je večkrat zgodilo z izvolitev Željka Komšića (2006, 2010, 2018 in 2022), kar je povzročilo frustracije hrvaške politične elite in volivcev v BiH ter privedlo do zahtev po legitimnem političnem zastopanju in enakopravnosti Hrvatov.
Pravni okvir za izvedbo volitev v Bosni in Hercegovini
Osnovo volilnega sistema sestavljajo volilni predpisi (zakonski in podzakonski), ki urejajo volilne in druge politične pravice, organizacijo in vodenje volilnega postopka, varstvo volilne pravice ter ugotavljanje izida volitev. Od ostalih elementov volilni sistem sestavljajo predvsem pravila in formule, s katerimi se osvojeni glasovi pretvorijo v osvojene poslanske mandate.
Volilni sistem Bosne in Hercegovine je bil vzpostavljen z Daytonskim mirovnim sporazumom, tj. z njegovim Aneksom 3 (Sporazum o volitvah). Aneks 3 določa pogoje za organizacijo prvih svobodnih in demokratičnih volitev v BiH po državljanski vojni v skladu z daytonsko ustavno ureditvijo. S sporazumom o volitvah je bila ustanovljena Začasna volilna komisija OVSE, ki je sprejela pravila in predpise, na podlagi katerih so od leta 1996 do 2000 potekale volitve pod okriljem mednarodne skupnosti. Ustava BiH v členih IV/2.a) in 5/1.a) vsebuje ustavno podlago za sprejem volilnega zakona BiH, ki bi urejal volitve predsedstva BiH in predstavniškega doma parlamenta BiH. parlamentarna skupščina BiH. Posledično je bil volilni sistem BiH vzpostavljen leta 2001 s sprejetjem volilnega zakona BiH (s številnimi spremembami, objavljenimi v Uradnem listu BiH, vključno s Šmitovo iz marca 2024), od takrat pa je organizacija volitev pod nadzorom pristojnost domačih institucij, tj. centralne volilne komisije.
Z volilnim zakonom BiH so določene volilne enote, določene so formule za razdelitev mandatov, predpisani so postopki za izvedbo volilnega procesa ter sestava in pristojnosti Centralne volilne komisije, mehanizmi za zaščito volilne pravice. itd. Po tem zakonu imajo politične stranke, koalicije in neodvisni kandidati pravico do udeležbe na volitvah v BiH za vse ravni oblasti (ravni BiH, entitete, kantoni in lokalne ravni, vključno z Distriktom Brčko). Stranke, koalicije in neodvisni kandidati svojo udeležbo pred vsakimi volitvami prijavijo Centralni volilni komisiji Bosne in Hercegovine.
Poleg omenjenih predpisov pravni okvir volilnega sistema v BiH sestavljajo: ustava BiH, ustave entitet in kantonov, volilni zakon Republike Srbske, podzakonski akti in sodne odločbe (in Ustavno sodišče BiH dal tudi zakonsko veljavo odločitvam OHR, ki odstopa od črke člena I/2 Ustave BiH, ki vzpostavlja državo na demokratičnih načelih). Volilni sistem v BiH predvideva izvedbo edinstvenih splošnih volitev za državno, entitetsko in kantonalno raven oblasti v volilnih ciklih po 4 leta ter lokalne (občinske) volitve vsaka 4 leta.
Poseg Christian Schmidta v volilni zakon BiH in volilni zakon RS
Spremembe volilnega zakona Bosne in Hercegovine, objavljene na spletni strani OHR, kasneje pa še v Uradnem listu BiH, so uredile t.i. tehnične spremembe volilnega zakona BiH. Mimogrede, koalicijski partnerji na ravni BiH se o tem vprašanju pogajajo že dlje časa in so se dogovorili o večini nujnih “tehničnih” sprememb, povezanih z volilno integriteto. Čeprav je bilo načrtovano celotno in dokončno zakonsko besedilo Parlamentarna skupščina BiH ga ni sprejela do 21.3.2024. in začetka pogajanj z EU. Schmidt je svoj poseg v volilni sistem BiH utemeljil s potrebo po izvedbi tehničnih izboljšav, skenerjev za glasovnice in registracijo volivcev, s čimer ni posegel v volitve v predsedstvo BiH in dom narodov parlamentarne skupščine BiH. Schmidt je ob predstavitvi svoje “volilne intervencije” dejal, da bo to pomenilo uvedbo pilotnega projekta na naslednjih lokalnih volitvah, nove tehnologije pa ne bodo uporabljali na vseh voliščih, ampak le na določenem številu volišč. Poudaril je še, da bodo še vedno papirnate glasovnice, ki bodo nato elektronsko skenirane in preštete tako ročno kot elektronsko, kar bo preprečilo manipulacije z glasovnicami. Poleg tega je pojasnil, da obstajajo določbe o sankcioniranju tistih, ki ne spoštujejo zakona, pa tudi del o boljšem delu in nadzoru v volilnih odborih ter pravila v zvezi z volilno kampanjo.
Poleg tehničnih različic, ki jih je Schmidt predstavil v svojem obraćanju javnosti, je pomembno, da je z izmenjavami in dopunami Izbornega zakona BiH okrepila vlogo Centralne izborne komisije BiH. To se zlasti nanaša na proračunsko samostojnost (v tem pogledu uporediv s statusom Ustavnega suda BiH) in pooblastila za imenovanje predsednika in namestnika predsednika biračkih odborov (vključno z njihovo usposabljanjem) na celotnem ozemlju BiH, ki ne smejo imeti politične funkcije. Ostale člane biračkih odborov in njihove namestnike imenujejo gradske/opštinske izborne komisije, na predlog političnih subjektov. Uvedena so in pravila transparentnosti medijev (naročito elektronskih) v predizborni kampanji. Med spornimi določbami “Šmitovega zakona” je oblast v RS posebej izpostavila eno o prestanku mandata izbranim funkcionerima pred istekom časa na katerem so izbrani danom pravosnažnosti sodbe. Ta določba je neposredno povezana s postopkom, ki se pred Sudom BiH vodi proti predsedniku RS Miloradu Dodiku.
Poleg tega so spremembe volilnega zakona BiH, ki jih je predlagal Christian Schmidt, neposredno prizadele največjo opozicijsko stranko v RS (SDS), saj so uvedle pravilo, da mora volilna kampanja potekati prek enega računa.
Istega dne, 26.3.2024. Evropska unija je pozvala Parlamentarno skupščino BiH, da prevzame odgovornost in sprejme te reforme (ki se jih je koalicija na ravni BiH zavezala pravočasno izvesti med oktobrskimi lokalnimi volitvami), da bi izvedli volitve v skladu z evropskimi standardi, upošteval priporočila OVSE/ODIHR in Beneške komisije ter zagotovili transparentnost financiranja političnih strank.
EU je v istem sporočilu poudarila, “da je obsežen mednarodni nadzor (med drugim tudi pravno ukrepanje OHR – opomba FEB) nezdružljiv z evropsko prihodnostjo BiH in od vseh akterjev pričakuje, da se bodo v prihodnjem obdobju obnašali odgovorno in zadržano. Ob zaključku je zapisano, da bo »po odločitvi Evropskega sveta o začetku pristopnih pogajanj, EU še naprej sodelovala z oblastmi BiH za napredovanje na evropski poti«.
V odgovor na Šmitovo odločitev je Državni zbor RS 19.4.2024. sprejel nov volilni zakon RS. Ta zakon določa, da na območju RS volitve v organe oblasti vodijo Republiška volilna komisija RS, mestne in občinske volilne komisije ter volilni odbori, ki jih imenujejo pristojni organi v RS, za volitve funkcionarjev na vseh ravneh oblasti razen tistih, za katere ustava BiH predpisuje pristojnost ustreznih institucij BiH. Volilni zakon RS ureja tudi varstvo volilne pravice v RS, pravila obnašanja v volilni kampanji, financiranje volilne kampanje, uvedbo zaprtih list, uporabo elektronskih tehnologij v volilnem postopku itd. Na ta način je odprta pot za začetek veljavnosti novega volilnega zakona RS, da se prepreči uporaba določb volilnega zakona BiH za omenjene organe na območju RS.
Preden pa začne veljati, mora biti volilni zakon RS izglasovan v Svetu Ljudskega sveta RS. V zvezi s tem je Klub Bošnjakov 29.4.2024. sprožil mehanizem zaščite vitalnega nacionalnega interesa (veto). Nadaljnji postopek zahteva obravnavo volilnega zakona RS pred Skupno komisijo Državnega zbora RS in Sveta narodov, ki skuša uskladiti besedilo predlaganega zakona. Ker v dosedanji zakonodajni praksi noben zakon ni bil dogovorjen pred skupno komisijo, bi moralo končno presojo o vetu Kluba Bošnjakov podati Ustavno sodišče RS, t.j. njegov svet za zaščito vitalnih nacionalnih interesov. Nadaljnja »usoda« Volilnega zakona RS bi bila odvisna od odločitve Ustavnega sodišča RS: 1) razglasitve z ukazom predsednika RS, ki je v skladu z Ustavo RS dolžan podpisati in nato z objavo v Uradnem listu RS in uveljavitvijo ali 2) vrnitvijo Državnemu zboru RS v ponovno odločanje. Poleg tega bi se z uveljavitvijo volilnega zakona RS odprla pravna možnost njegovega izpodbijanja pred Ustavnim sodiščem BiH (kar je že napovedal Denis Zvizdić, podpredsednik Predstavniškega doma Parlamentarne skupščine BiH) in nova intervencija OHR (kar pozivajo iz stranke Narod in Pravda). Upoštevajoč vse to, pa tudi čas, ki je potreben za konstituiranje volilnih komisij, bi roki za razpis volitev, vključno s tehničnimi pripravami, onemogočili uporabo volilne zakonodaje RS za lokalne volitve leta 2024, tudi če bi ta zakon začel veljati pred oktobrom.
Kako je z lokalnimi volitvami?
Vrata za izhod iz opisane »volilne slepe ulice« so odprli številni. Najprej Christian Schmidt, ki je v sklepnih določbah svojega “zakona” poudaril, da ta stopi v veljavo začasno, dokler ga Parlamentarna skupščina BiH ne sprejme v enakem besedilu ali s spremembami ali dopolnitvami. Nato EU, ki je pozvala pristojno parlamentarno skupščino BiH, naj se loti nujnih volilnih reform in s tem naredi odločilen korak na evropski poti ter tako BiH prikrajša za “Schmidtovo skrbništvo”. Čeprav so tehnično gledano nadaljnje spremembe in dopolnitve že zdavnaj zakonite, ker je spremenjena več kot polovica prvotnega besedila, je treba sprejeti nov zakon.
Poskus reševanja tega vprašanja s strani koalicijske vlade na ravni BiH je v Svetu ministrov BiH propadel zaradi nesprejetja mnenja o predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah volilnega zakona BiH. Sporno je bilo vztrajanje HDZ BiH, da se s tem aktom rešuje tudi vprašanje volitev člana predsedstva BiH iz vrst hrvaškega naroda, ob vzporedni zahtevi ministra za zunanje zadeve BiH Elmedina Konakovića, da se sočasno izvršijo sodbe Evropskega sodišča človekovih pravic v več primerih. Vmes je Centralna volilna komisija Bosne in Hercegovine razpisala oktobrske lokalne volitve v skladu z volilnim zakonom Bosne in Hercegovine po Schmidtovih spremembah tega zakonskega akta. Za dokončni razplet te “volilne uganke” čakamo še na “besedo” koalicijskih partnerjev v vladi RS (opozicija v RS je že začela s prijavo za oktobrske lokalne volitve). Na tem tiru je bilo objavljeno skupno stališče o (ne)udeležbi na lokalnih volitvah v skladu s “Schmidtovim, zakonom” z živo izraženo pripravljenostjo “požirati žabe in krokodile” (Nenad Stevandić) in preprečiti kakršno koli zlorabo volilnega procesa (Milorad Dodik), z eksplicitno napovedjo udeležbe na prihajajočih volitvah in volilne zmage (Željka Cvijanović).
Če sodimo po odločitvah lokalnih oblasti v občinah, kjer je na oblasti SNSD (predvsem v Dodikovi volilni trdnjavi Laktaši), da načrtujejo sredstva za izvedbo volilnega procesa za naslednje lokalne volitve, je gotovo, da RS oblasti bodo popustile in šle na volitve oktobra letos po odločitvi Centralne volilne komisije Bosne in Hercegovine. Ob tem ne gre prezreti namere oblasti RS, da vztrajajo pri sprejetju in uporabi novega volilnega zakona RS, najkasneje do splošnih volitev leta 2026. Takrat bi najverjetneje kulminiralo politično tekmovanje med oblastmi RS na čelu s predsednikom RS Miloradom Dodikom na eni in Christian Schmidtom na drugi, torej političnimi silami, ki stojijo za njegovim imenovanjem v OHR, in domačimi političnimi akterji, ki gredo po tej politični poti. V tem tekmovanju sta obe strani večkrat izkazali pripravljenost na popuščanje (npr. preimenovanje MAP za članstvo v Natu v Reformni program, ki ga vsaka stran interpretira v skladu s svojimi interesi; odpoved pogojevanju evropske poti s sprejetjem Zakona o ustavnem sodišču BiH). Gre tudi za zavedanje obojestranske koristi od tega »tekmovanja« (krepitev Dodikovega političnega položaja v volilnem telesu RS kot »varuha RS« pred bošnjaškim unitarizmom/zahodnim intervencionizmom in Putinovim balkanskim igralcem, ki hkrati zahteva večjo angažiranost ZDA, Nata in EU pri zatiranju ruskega vpliva). Najpomembneje je, da obe strani ne pozabita, da je “mirna Bosna” eden od osnovnih predpogojev za stabilnost Balkana in njegovo pospešeno evropsko pot.